II SA/Gl 1151/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy K. nałożył na S. W. i A. W. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po scaleniu, położonej w K. , tj. działki [...] o pow. [...] ha. W podstawie prawnej przywołał art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwaną dalej u.g.n., uchwałę Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości oraz uchwałę Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz.U Nr 86, poz. 736). W uzasadnieniu Wójt Gminy wyjaśnił, iż na podstawie uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości i uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...]r. zmieniającej pierwszą uchwałę Nr [...], przeprowadzono scalenie i podział gruntów w miejscowości K. w obrębie ulic [...],[...] i [...]. Przed scaleniem działka nr [...] o powierzchni [...] ha będącą własnością S. i A. W. stanowiła niezabudowaną działkę o wydłużonym kształcie, nie posiadającą uzbrojenia. Po scaleniu powstała działka o Nr [...], charakteryzująca się regularnym kształtem, bezpośrednim dostępem do drogi, w której przebiega uzbrojenie w sieć energetyczną, wodociągowa i kanalizacyjną. Wobec braku zawarcia ugody w przedmiocie opłat adiacenckich, ustalenie tychże opłat nastąpiło w drodze uchwały Rady Gminy. Odrębną decyzją Starosta [...] rozstrzygnął o odszkodowaniach za grunty wydzielone pod nowe drogi, albo na poszerzenie dróg już istniejących, jak również za drzewa i krzewy postawione na zajętych gruntach. W związku z powyższymi działaniami na zlecenie Wójta Gminy K. sporządzono operat szacunkowy nieruchomości. Z treści operatu wynika, że w wyniku postępowania podziałowo - scaleniowego wartość nieruchomości wzrosła. Uchwałą Rady Gminy z dnia [...]r. ustalono wysokość opłaty adiacenckiej jako 30% przyrostu wartości nieruchomości. Uwzględniając fakt wzbogacenia nieruchomości o wykonaną sieć energetyczną, wodociągową oraz kanalizacyjną a także przewidzianą do wykonania utwardzoną drogę, postępowanie potwierdziło wzrost wartości nieruchomości po scaleniu. Z tego tytułu organ pierwszej instancji ustalił wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę [...] zł, czyli jako 30 % przyrostu wartości przedmiotowej nieruchomości ustalonej na podstawie sporządzonej w [...]r. wyceny. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł obecnie skarżący S. W. W odwołaniu podniósł, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana w [...]r. Sieć energetyczna i wodociągowa zostały wykonane w [...] r., a kanalizacyjna w [...]r. Jako, że od czterech lat nie jest już właścicielem tej działki, to wzrost wartości nie powinien go obejmować. Dodał, że ustalona opłata jest bardzo wysoka. Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 u.g.n. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 107 ust. 1 u.g.n. osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, zobowiązane są do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Zatem z tego przepisu wynika obowiązek wójta do naliczenia opłaty adiacenckiej osobom, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone po przeprowadzonym scaleniu. Wysokość obowiązującej stawki procentowej tej opłaty określona została w uchwale nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...]r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...]r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Zgodnie z § 3 ust. 1 znowelizowanej uchwały opłata ta wynosi 30 % przyrostu wartości nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości, nie dają możliwości odstąpienia od naliczenia przedmiotowych opłat i wskazują na obligatoryjny charakter opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy dodatkowo podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 107 u.g.n. nie jest decyzją uznaniową, lecz jej podjęcie jest obligatoryjne w sytuacji, kiedy osoby biorące udział w scaleniu otrzymały nowe nieruchomości. Adresatami tych decyzji są właściciele działek, które poddane zostały scaleniu, w wyniku którego otrzymali nowe wydzielone nieruchomości. W ocenie organu decydujące przy ustaleniu adresata decyzji określającej obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej jest ustalenie, kto uzyskał nieruchomość w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego. W rozpatrywanej sprawie uczestnikiem scalenia i podziału był skarżący. Mając na uwadze treść art. 104 ust 2 u.g.n., który wśród wymaganych elementów uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości wymienia w pkt 7 – konieczność ustalenia sposobu, wysokości, i terminu zapłaty opłat adiacenckich oraz regulację art. 107 ust. 3 ustawy, z której wynika, że o terminach i sposobach wnoszenia tych opłat rozstrzyga uchwała rady gminy o scaleniu, Rada Gminy K. uchwałą z dnia [...]r. określiła, iż termin wnoszenia opłat adiacenckich ustala się na okres 3 lat po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Bezspornym w sprawie pozostaje, że uzbrojenie wykonano w [...] i [...] r., stąd wydanie decyzji o naliczeniu opłat adiacenckich w [...]r. nie narusza przywołanych powyżej zasad. Kolegium zwróciło uwagę, że w wyniku scalenia parametry nowej nieruchomości stały się bardziej atrakcyjne dla jej zagospodarowania. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wójta. Podkreślił, że nic mu nie było wiadome o zamiarze naliczenia opłat adiacenckich. Wskazał, że jego działka już w [...] roku posiadała pełne uzbrojenie i leżała przy drodze gminnej. Nałożenie opłaty w istocie spowoduje podwójne obciążenie za te same media. Zarzucił, że zaskarżona decyzja stanowi naruszenie zasady nie działania prawa wstecz. Zwrócił uwagę, że w podobnej sytuacji znaleźli się również właściciele sąsiednich działek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie powtarzając swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Wskazać należy, że kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i dotyczyły naliczenia opłaty adiacenckiej w związku z postępowaniem scaleniowym. Zasady i szczegółowy tryb postępowania w tym zakresie określają przepisy art. 101 do 108 u.g.n. Zarówno o przystąpieniu do scalenia i podziału jak i o scaleniu i podziale decydują stosowne uchwały rady gminy. Zgodnie z art. 104 u.g.n. rada gminy podejmuje stosowną uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości, doręczając ją uczestnikom postępowania scaleniowego, których adresy są znane, a ponadto informację o podjęciu uchwały podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Wspomniana uchwała zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu powinna posiadać dokładnie określoną treść, w tym między innymi powinna zawierać ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich (pkt 7 ust. 2 cytowanego art. 104). W przypadku rozpoznawanej sprawy Gmina K. uchwałą Rady Gminy z dnia [...]r. Nr [...] poinformowała (zgodnie z art. 102 ust. 3 u.g.n.) o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a uchwałą tejże Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] dokonała scalenia i podziału nieruchomości na oznaczonym terenie w sposób uwidoczniony w załącznikach. Uchwała ta w § 3 stanowiła, że zgodnie z ugodą nie będzie się naliczać opłat adiacenkich. Jak wynika z akt sprawy, uczestniczący w postępowaniu scaleniowym S. i A. W. uzyskali w wyniku tego postępowania nową działkę oznaczoną numerem [...], która zastąpiła ich starą działkę (przed scaleniem – oznaczoną jako działka [...]). Według niekwestionowanego przez organy oświadczenia skarżącego, działka ta w dniu [...]r. została sprzedana aktem notarialnym Rep. [...] Nr [...]. W wyniku skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wymieniona powyżej uchwała Rady Gminy Nr [...] została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 września 2003 r. (sygn. akt II SA/Ka 422/03) stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części dotyczącej paragrafów 2, 3 i 4, czyli m.in. w części dotyczącej zwolnienia z uiszczenia opłaty adiacenckiej. Spowodowało to zmianę kwestionowanej uchwały w części wskazanej wyrokiem Sądu, uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. Na mocy tej ostatniej uchwały zmieniającej uchwałę Nr [...], ustalono m.in. opłaty adiacenckie w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości po scaleniu, określając jednocześnie termin ich wnoszenia na okres trzech lat po wykonaniu urządzeń infrastruktury technicznej, tj. wodociągu, kanalizacji, energetyki i drogi. Uwzględniając treść powyższej uchwały, a w szczególności zapis § 3, zaskarżoną decyzją Wójt Gminy K. nałożył na opłatę adiacencką. Przyjdzie jednak zauważyć, że uchwała stanowiąca o obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej została podjęta już po fakcie sprzedaży przez zainteresowanych uzyskanej w wyniku scalania nieruchomości, a mianowicie była ona uchwalona w dniu [...]r., podczas gdy zainteresowani sprzedali swoją nieruchomość już w [...]r. Podstawową zatem kwestią pozostaje sprawa zasadności nałożenia przedmiotowej opłaty w sytuacji, gdy uchwała Rady Gminy K. o scaleniu i podziale nieruchomości nie zawierała w swej treści ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty takiej opłaty, wręcz stwierdzając nawet, że opłat takich naliczać się nie będzie, zaś zapis o obowiązku ponoszenia opłat adiacenckich pojawił się dopiero w uchwale zmieniającej uchwałę scaleniową, już po zbyciu nieruchomości. Rozstrzygnięcie kwestii ustalenia wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłaty adiacenckiej, zgodnie z treścią art. 104 ust. 2 pkt 7 u.g.n. należy uznać za obligatoryjny składnik uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, dlatego też, brak zapisu o opłatach adiacenckich zasadnie uznano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r. za niezgodne z prawem. Wypada stwierdzić w tym miejscu, iż wyrok stwierdzający niezgodność z prawem wymienionych zapisów, w tym zapisu o nie naliczaniu opłat adiacenckich, oznacza, że orzeczenie takie działa ex nunc, czyli pozbawia określony akt organu gminy mocy wiążącej dopiero od daty orzeczenia (jego prawomocności). Wywiera zatem tym samym skutki prawne od daty pozbawienia go mocy. Dlatego w wyniku zakwestionowania postanowień uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...]r. przystąpiono do negocjowania ugody z właścicielami scalonych nieruchomości, a wobec braku takiej ugody zakwestionowane zapisy uchwały Rady Gminy K. z dnia [...]r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości zostały zmienione uchwałą Rady Gminy z dnia [...]r. Wydaje się oczywiste, że zmiana ta nie może jednak skutkować w stosunku do skarżącego, który w dacie zmiany tej uchwały nie był już właścicielem uzyskanej z tego postępowania scaleniowego nieruchomości, sprzedając ją w [...]r. Stosując zapis tej uchwały do skarżącego organ pierwszej instancji zastosował prawo z mocą wsteczną, co jest niedopuszczalne, przyjmując, ze generalnie przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Zastosowanie zmienionej w swej treści uchwały do skarżącego oraz obciążenie go naliczeniem opłaty adiacenckiej narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, a przede wszystkim art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w myśl którego organy administracyjne stoją na staży praworządności (...) oraz art. 8 k.p.a., zgodnie z którym obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Wprowadzanie niepewności legislacyjnej oraz obciążanie jej skutkami obywateli nie da się pogodzić ze wskazaną powyżej rolą organów administracji. Działanie takie sprzeczne jest ponadto z art. 2 i art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w kwestii opłat adiacenckich naliczanych na podstawie art. 98 u.g.n., stwierdzając w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Analiza tego wyroku musi prowadzić do wniosku, że wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 cytowanej ustawy w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału jest dopuszczalne jednie wtedy, gdy w chwili podziału nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty. Podobnie należy przyjąć, bazując na wyrażonej w zaprezentowanym powyżej stanowisku tezie, że obciążenie skarżącego opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego jest możliwe tylko wtedy, gdy uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości, będąca podstawą tego postępowania zawierała określenie stawki procentowej tej opłaty. Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 marca 2007 r. (I OSK 674/06), z dnia 6 lutego 2008 r. (I OSK 56/07) oraz z dnia 4 stycznia 2008 r. (I OSK 1917/06). Zauważyć przyjdzie, że NSA prezentował wcześniej również odmienne stanowisko, jednak miało to miejsce przed wydaniem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a p.s.a. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł wobec braku wniosku w tym przedmiocie, pomimo stosownego pouczenia (art. 210 § 1 p.s.a.). Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę na uchybienie przez organ pierwszej instancji przepisom postępowania, a w szczególności art. 61 w zw. z art. 10 kpa. Nie jest bowiem dopuszczalne prowadzenie postępowania bez uprzedniego zawiadomienia stron o jego wszczęciu. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte już w [...]r. (data zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego), podczas gdy zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji wystosował do stron w dniu [...]r. Nie można przy tym uznać, że wycena nieruchomości należy do tzw. czynności wstępnych, które organ może przeprowadzić jeszcze przed wszczęciem postępowania. To uchybienie nie stanowiło jednak podstawy do uchylenia kontrolowanych decyzji, albowiem w ocenie Sądu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a.).