II SA/Gl 1156/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali komunalnych 1. stwierdza nieważność § 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały, 2. umarza postępowanie w zakresie § 5 pkt 1 zdanie ostatnie i § 10 zaskarżonej uchwały, 3. oddala skargę w pozostałej części. Rada Miejska w S. podjęła w dniu [...] roku uchwałę nr [...] w sprawie zasad i kryteriów wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta S. Uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 22, art. 23 i art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71, poz. 733 ze zm.) oraz w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uchwała ta była kilkakrotnie zmieniana, po raz ostatni uchwałą nr [...] z dnia [...] roku. Skargę na powyższą uchwałę złożył w dniu [...] roku (data wpływu do Rady Miejskiej w S.) Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. Zarzucił, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 7, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 92 Konstytucji RP oraz art. 4 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów i w związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w § 5 pkt 1 od słów "nie będących najemcami lokali mieszkalnych" do końca treści tego punktu; § 5 pkt 3 w całości oraz § 10 od słów "jeżeli okres wspólnego zamieszkania" do końca tego paragrafu. Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem Rady uchwała została przyjęta w oparciu o delegację ustawową sformułowaną w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów (...). Odnosząc się do konkretnych zarzutów skargi Rada podała, że § 5 pkt 1 uchwały w brzmieniu pierwotnym otrzymał nowe brzmienie na mocy uchwały zmieniającej z dnia [...] roku. Wspomniany § 5 pkt 1 ogranicza prawo do najmu mieszkania komunalnego poprzez ustanowienie kryteriów nieposiadania tytułu prawnego do mieszkania lub budynku mieszkalnego oraz kryterium metrażowego, co znajduje podstawę w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa § 5 pkt 3 uchwały organ stwierdził, że przepis ten w istocie stanowi wyjątek od stosowania kryterium nieposiadania tytułu prawnego do mieszkania lub budynku oraz kryterium metrażowego. Przepis ten nie ogranicza samodzielnego ubiegania się o mieszkanie komunalne przez osoby pozostające w separacji na mocy stosownego orzeczenia sądowego, jeżeli nie posiadają tytułu prawnego do mieszkania lub budynku mieszkalnego. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia § 10 przedmiotowej uchwały, regulacji powszechnie obowiązującej, a wynikającej z art. 691 kc, Rada stwierdziła, że kwestionowana regulacja ma w przytoczonym przepisie ustawowym pełne umocowanie. Potwierdza to – zdaniem Rady – literatura przedmiotu do art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. W konsekwencji Rada stwierdziła, że uchwała w sposób kompleksowy i szczegółowy reguluje wskazane w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb społeczności lokalnej, a w związku z tym skarga powinna ulec oddaleniu. Na rozprawie w dniu 24 marca 2011 roku Prokurator cofnął skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 5 pkt 1 zdanie ostatnie z uwagi na zmianę kwestionowanego zapisu uchwałą z dnia [...] roku oraz w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności § 10 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga – po uwzględnieniu jej cofnięcia w części (na rozprawie w dniu 24 marca 2011 roku) zasługuje na uwzględnienie w zakresie zarzutu naruszenia jej uregulowaniem zawartym w § 5 pkt 3 przepisów powszechnie obowiązujących. Niezasadnym w trakcie kontroli sądowej okazał się natomiast zarzut naruszenia przepisami § 5 pkt 1 zdanie 1 uchwały art. 4 ust. 1, art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) i art. 94 Konstytucji RP jest nieuzasadniony. W pierwszej kolejności należy wskazać, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 cyt. ustawy). Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchwala rada gminy (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy). Elementy uchwały, które winny zostać w niej skonkretyzowane zostały wymienione w otwartym katalogu, zawartym w ust. 3 art. 21 ustawy. W świetle powyższych regulacji należy stwierdzić, że zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria (jak warunki zamieszkania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Wbrew stanowisku strony skarżącej § 5 ust. 1 zdanie 1 zaskarżonej uchwały tej zasady nie narusza. Zapis ten bowiem wskazuje jedynie na fakt, że za osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych nie rozumie się osób, które są najemcami lokali mieszkalnych, właścicielami lokali i budynków mieszkalnych, jeżeli zamieszkują w tych lokalach, a powierzchnia pokoi przekracza 5 m2 na członka rodziny. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi w nim o osoby, które w dacie złożenia wniosku o wynajem mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób wskazany w § 5 ust. 1 zd. 1 uchwały. Za nieuzasadnione należy więc uznać odwołanie się w skardze do wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2008 roku, I OSK 82/08, który w istocie dotyczy osób, które zbyły lub przekazały lokal lub budynek mieszkalny w całości lub w części, a więc nie do osób, które lokal lub budynek posiadają w dacie złożenia wniosku. Wprowadzenie kryterium mieszkaniowego (posiadanie lokalu lub budynku o odpowiedniej powierzchni) w § 5 pkt 1 zdanie 1 uchwały nie narusza więc zapisów ustawy o ochronie praw lokatorów (...) ani zapisów konstytucyjnych. Zupełnie inaczej sytuacja przedstawia się w zakresie objętym regulacją § 5 ust. 3 uchwały, który stanowi, że przez osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych rozumie się osoby będące po rozwodzie, zamierzające opuścić mieszkanie zajmowane wspólnie z byłym małżonkiem. Przyjęcie powyższej zasady (wobec braku innych regulacji w uchwale) oznacza, że osoby pozostające w separacji, potrzebujące lokalu mieszkalnego niezależnie od powodów, dla których nie posiadają mieszkania, zostają a priori pozbawione możliwości wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, gdy ich małżonek ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a sąd powszechny nie orzekł o rozwodzie, ale o ich separacji. W dniu 16 grudnia 1999 roku do polskiego systemu prawnego została wprowadzona instytucja separacji (ustawa z 21 maja 1999 roku o zmianie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.... Dz. U. nr 52, poz. 532). Od tej daty – zgodnie z art. 641 § 1 kriop skutki rozwodu zostały zrównane ze skutkami separacji. Chodzi przy tym o skutki zarówno w sferze niemajątkowej, jak i majątkowej nie tylko na gruncie prawa rodzinnego, ale generalnie – w całym obszarze prawa (nie dotyczy to jedynie możliwości zawarcia ponownego związku małżeńskiego po orzeczeniu separacji). Zdaniem Sądu oznacza to, że skoro przepisy ustawy (kriop), a w szczególności ustawy o ochronie prawa lokatorów (...), nie zawierają "odrębnych" uregulowań w tym zakresie, to fakt orzeczenia separacji – przy kwalifikowaniu osoby, jako nie mającej zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych – powinien być traktowany identycznie, jak w przypadku rozwodu. Rozwiązanie przyjęte w § 5 ust. 3 uchwały nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów, w tym w jej art. 4 i art. 21, a więc stanowi istotne naruszenie zasad legalności oraz równości wobec prawa. Prowadzi to do wniosku, że sytuacja małżonka w razie orzeczonej separacji (przy braku odmiennych regulacji) powinna być oceniana tak samo, jak w przypadku orzeczonego rozwodu. W świetle powyższego zapis § 5 ust. 3 uchwały narusza zarówno art. 4 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), jak i art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, a więc uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części na podstawie art. 147 ppsa. W zakresie objętym cofnięciem (§ 5 pkt 1 zdanie ostatnie i § 10 uchwały) Sąd uznając, że cofnięcie to jest dopuszczalne, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ppsa umorzył postępowanie w tej części. Odnośnie § 5 ust. 1 zdanie 1 uchwały, ze względów podanych wyżej, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalono.