II SA/Gl 117/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wójt Gminy P. decyzją z dnia 20 września 2021 r., nr [...] , działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił A. S. (dalej: strona, skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią B. P. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Nadto, to na dzieciach ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; 2) przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. i niezasadne uznanie, że wnuczka niepełnosprawnej osoby nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, pomimo, że zobowiązane w pierwszej kolejności dzieci niepełnosprawnej nie są w stanie wywiązywać się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego względem niepełnosprawnej matki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia 4 listopada 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium nie kwestionuje faktycznego sprawowania opieki nad babcią, jednak strona nie jest osobą spokrewnioną z babcią w pierwszym stopniu. Ta ma dwoje dzieci, które pracują zawodowo. Syn mieszka z matką w jednym domu. Córka mieszka w innej miejscowości oddalonej od miejsca zamieszkania matki o ponad 50 km. Na stronie nie ciąży zatem obowiązek alimentacyjny wobec babci. Strona złożyła poprzez pełnomocnika skargę na ww. decyzję SKO, w której zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. w zw. z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm. – dalej k.r.o.) oraz art. 132 k.r.o., przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że wnuczka osoby niepełnosprawnej jw. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią z uwagi na fakt, iż zobowiązane w pierwszej kolejności są jej dzieci, które żyją i nie posiadają orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnie, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że dzieci niepełnosprawnej są w stanie się nią opiekować, gdyż nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy okoliczność ta nie została szczegółowo zbadana i nie zostały w tym zakresie podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia ich rzeczywistej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej, czy majątkowej. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji obu instancji i zwrot kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca, jako wnuczka, czując moralny obowiązek przejęła na siebie opiekę nad babcią, zwolniła w tym zakresie pozostałych członków swojej rodziny, którzy wyrazili zgodę na taki podział obowiązków. Należy mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Skoro dzieci osoby wymagającej opieki nie mogą jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Konieczne jest każdorazowe ustalenie, czy zobowiązani w pierwszej kolejności są obiektywnie w stanie sprawować opiekę. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności (art. 129 §1 k.r.o.), albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Z ustaleń organów wynika, że wnioskodawczyni jest wnuczką osoby wymagającej opieki. Jej dzieci żyją i pracują, zatem to na nich ciąży obowiązek alimentacyjny. Rację ma organ II instancji twierdząc, że okoliczność, iż osoby te mają własne obowiązki i sprawy nie jest obiektywną przeszkodą uniemożliwiającą im sprawowanie opieki nad matką. Własne życie rodzinne i zawodowe ma ogromna ilość osób, wypełniających mimo to swe zobowiązania wobec niepełnosprawnych rodziców. W przepisach nie chodzi tylko o brak możliwości sprawowania przez te osoby bezpośredniej opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nie środków pieniężnych potrzebnych na sfinansowanie takiej opieki (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2020 r., III SA/Kr 479/20; wyrok WSA w Białymstoku z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II SA/Bk 71/20). Realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń nie tylko osobistych, czyli faktycznego sprawowania opieki (w miejscu zamieszkania rodzica lub swoim, po ewentualnej przeprowadzce rodzica), lecz też może mieć wymiar finansowy – sfinansowania osoby, która w miejsce zobowiązanego (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Inna interpretacja powołanych przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Stąd skarżąca powinna swoje roszczenia finansowe kierować przede wszystkim do osób zobowiązanych do opieki w pierwszej kolejności. Nie ma podstaw, by pomoc w opiece była w tych okolicznościach finansowana ze środków publicznych. Zauważyć należy, że skoro syn – jak ustaliły organy – mieszka pod tym samym adresem, to po pracy ma możliwość opieki nad swą matką. Nie wymagało to przeprowadzania jakichkolwiek dalszych czynności dowodowych. Skoro jest w stanie pracować zawodowo, to tym bardziej może opiekować się członkiem najbliższej rodziny. Nie jest to żadna nadzwyczajna sytuacja, że osoba zatrudniona, po wykonaniu obowiązków zawodowych (oraz w dni wolne od pracy i w okresie urlopowym), podejmuje się opieki nad swym rodzicem, jeśli jest taka potrzeba. Jest to naturalne i wręcz moralnie oraz prawnie wymagane. W tym czasie skarżąca może być z tej opieki zwolniona. Może również podjąć dodatkowe zatrudnienie. Nie musi jej więc wykonywać stale, a tylko stała opieka upoważnia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można dopuszczać do sytuacji, że dana osoba, będąc prawnie zobowiązaną, nie poczuwa się do swoich obowiązków, obowiązki te za nią przejmuje Państwo (w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie), a ona zostaje z nich zwolniona. Stosunek alimentacyjny polega bowiem na tym, że jeden podmiot ma prawo domagać się dostarczania środków utrzymania, natomiast drugi z podmiotów obowiązany jest to żądanie zaspokoić. Wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, może być również następstwem zasądzenia ich przez sąd. Wypełnianie tego obowiązku może polegać na dostarczaniu uprawnionemu mieszkania, opieki lekarskiej i domowej (zob. np.: A. Kawałko, H. Witczak, w: M. Fras (red.), Komentarz do art. 128 k.r.o., Lex-el., tezy 1 i 4). Prawa takich osób wymagających pomocy są więc należycie zabezpieczone, istnieją bowiem instrumenty prawne dochodzenia roszczeń. Należy jednak z nich skorzystać. W skardze podnosi się (s. 4): "(...) skarżąca jako wnuczka, czując moralny obowiązek przejęła na siebie opiekę nad babcią, zwolniła w tym zakresie pozostałych członków swojej rodziny, którzy wyrazili zgodę na taki podział obowiązków." Trudno dociec o jakim umownym podziale obowiązków pisze autorka skargi, skoro to skarżąca – jak się twierdzi – przejęła całą opiekę nad babcią. Z kolei jeśli obowiązki są tu dzielone, to oznacza, że tym bardziej nie sprawuje tej opieki w stopniu uzasadniającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1, 1a u.ś.r., 128, 129, 132 k.r.o., art. 2, 7, 31 ust. 3, 32, 67 ust. 1, 69 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.