II SA/Gl 1170/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego na skutek wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. 1 Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od dokumentacji projektowej nałożył na "A" Sp. z o.o. w M. jako inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do [...] r. projektu budowlanego zamiennego budowy przyłącza wodociągowego do budynku nr [...] w L. przy ul. [...]. W wyniku odwołania się zobowiązanej Spółki, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, wyznaczając nowy termin do dnia [...] r. i utrzymał w mocy w pozostałej części. Na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego "A" Sp. z o.o. w M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania powołanych na wstępie decyzji. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku strona skarżąca wskazała, że wykonanie objętego skargą rozstrzygnięcia czynić będzie bezprzedmiotowym postępowanie skargowe. Jednocześnie podniosła, że nie będąc inwestorem, zarządcą czy właścicielem nie ma możliwości wywiązania się z nałożonego na nią obowiązku. W ocenie skarżącej Spółki niezasadne jest aby przed rozstrzygnięciem sprawy obciążać ją kosztami wykonania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zwróciła uwagę, że brak jest okoliczności wyłączających uwzględnienie wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając przedmiotowy wniosek zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przy czym chodzi tu o szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. O możliwości przyznania ochrony na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. decyduje to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony przed skutkami o których mowa w tym przepisie. Należy zatem rozważyć jakie skutki prawne i faktyczne może wywołać zaskarżona decyzja. Nadto zaznaczyć wypada, że instytucja wstrzymania wykonania odnosi się jedynie do takich aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, tj. nakazują stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku lub dokonanie określonej czynności podlegającej wyegzekwowaniu w trybie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem sądu przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 136/09 – dostępne, tak jak i powołane w dalszej części niniejszego uzasadnienia orzeczenia, na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05 w razie złożenia wniosku o wstrzymanie rzeczą Sądu jest zbadać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu, bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Mając na względzie powyższe rozważania, na wstępie należy wskazać, że ze względu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego Sąd uznał, że rozpoznawany wniosek dotyczy jedynie zaskarżonej decyzji. Przedmiotem niniejszego wniosku jest zatem żądanie wstrzymania wykonania decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego w zakreślonym do tego terminie, w związku z czym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja ma niewątpliwie przymiot wykonalności. Co prawda argumenty skarżącej Spółki, nie stanowią usprawiedliwionej podstawy do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania, to jednak taką podstawę może stanowić rozbiórka obiektu, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. Z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w przypadku niewykonania w terminie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zatem podstaw do wstrzymania zaskarżonego aktu w niniejszej sprawie należy upatrywać w skutkach wynikających z bezskutecznego upływu terminu do wykonania nałożonego obowiązku. Jak wynika bowiem z jego treści strona skarżąca została zobowiązana do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego do dnia [...] r., a zatem na dzień orzekania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, termin o którym mowa upłynął bezskutecznie. W związku z tym zaistniała podstawa do wydania przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a więc potencjalnie wystąpiła możliwość orzeczenia rozbiórki obiektu lub jego części. Z przeglądu orzecznictwa wypracowanego na tle omawianej instytucji wyłania się jednolite stanowisko, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, ze swej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W sprawach rozbiórki obiektu, trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w zasadzie nieuniknione. Co do zasady bowiem wykonanie rozbiórki pociąga za sobą trudne do odwrócenia skutki, bowiem najczęściej prowadzi do zniszczenia co najmniej części użytych do budowy materiałów budowlanych. Wykonanie rozbiórki może pociągnąć za sobą także niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z koniecznością odbudowy, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki zostałaby uchylona. Wówczas udzielona ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II OZ 785/12). W świetle powyższego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający uprawdopodobnia wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozbiórka przyłącza wodociągowego niewątpliwie spowoduje trwałą zmianę, a przywrócenie stanu pierwotnego wymagałoby znacznych nakładów, w tym także finansowych. Na marginesie dodać jednakże wypada, że podstawą uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania nie mogą być zarzuty dotyczące prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem dopiero na rozprawie Sąd rozstrzygnie o zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Również na uwzględnienie nie zasługuje okoliczność, że brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje bezprzedmiotowość skargi. Przedmiot zaskarżenia bowiem nadal istnieje po rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania, zaś Sąd wydając wyrok ocenia, czy postępowanie organu było zgodne z prawem. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie przywołanego wyżej art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. postanowił orzec jak w sentencji.