II SA/Gl 118/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski(spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi B. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. B. T. powiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o prowadzeniu przez R. Ś. robót budowlanych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w K., które w jej ocenie, spowodowały liczne pęknięcia i uszkodzenia ścian w położonym wyżej lokalu nr [...] do którego przysługuje jej spółdzielcze prawo typu własnościowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając z urzędu, postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], podjętym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał R. Ś. : 1) wstrzymanie robót budowlanych, prowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [...], 2) przedłożenie w terminie 30 dni inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót. W uzasadnieniu powołując się na wynik przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzin stwierdził, iż roboty budowlane, polegające na wyburzeniu ścianek działowych grubości 6,5 cm z cegły dziurawki, prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę. W zażaleniu na powyższe postanowienie B. T. wniosła o jego uchylenie, domagając się rozpatrzenia zgłoszonych przez nią w toku postępowania żądań dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu i objęcia oceną techniczną sposobu usunięcia uszkodzeń w jej lokalu nr [...], powstałych w wyniku robót budowlanych w lokalu nr [...]. W piśmie z dnia [...]r. zakwestionowała zawarte w postanowieniu ustalenia co do grubości wyburzonych ścian oraz użytego do ich budowy materiału. Wniosła o dopuszczenie dowodu z ekspertyzy dla ustalenia rodzaju konstrukcji tych ścian, wpływu ich wyburzenia na jej mieszkanie oraz sposobu usunięcia uszkodzeń powstałych w jej mieszkaniu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem organu II instancji, wnoszącej zażalenie B. T. jako właścicielce lokalu w budynku, stanowiącym własność SM "Wspólna Praca", nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W skardze do sądu administracyjnego B. T. domagała się uchylenia postanowień organów obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła, że organ nadzoru budowlanego dokonał błędnej kwalifikacji samowoli budowlanej, pomijając pełny zakres i rodzaj wyburzeń w lokalu nr [...] oraz stan jej lokalu w postaci uszkodzeń, odkształceń i oddziaływań wskutek prac, których wykonanie w ogóle nie było dopuszczalne, a polegających na wyburzeniu ścian i prawdopodobnie tzw. komina. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 151/07 ww. skargę oddalił podzielając stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że B. T., której do lokalu nr [...] przysługuje jedynie ograniczone prawo rzeczowe – własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, nie przysługiwał w postępowaniu administracyjnym przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W wyniku rozpatrzenia wniesionej od tego wyroku przez B. T. skargi kasacyjnej został on uchylony wraz z zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1763/07. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA stwierdził, że wbrew stanowisku organu odwoławczego i sądu pierwszej instancji B. T. przysługuje w rozpatrywanej sprawie przymiot strony postępowania. W sytuacji gdy roboty budowlane prowadzone w sąsiednim lokalu spowodowały uszkodzenia w lokalu skarżącej to ma ona prawo żądać usunięcia skutków samowoli niezależnie od możliwości dochodzenia roszczeń na drodze postępowania cywilnego. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) utrzymał orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji co do tego, że objęte postępowaniem roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponował. Zasadne było zatem ich wstrzymanie. Zobowiązanie inwestora do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót oraz ich oceny technicznej miało na celu poczynienie ustaleń w przedmiocie charakteru wykonanych bez pozwolenia robót i ich wpływu na stabilność obiektu, w tym na mieszkanie żalącej się B. T. oraz ewentualnie poczynienie ustaleń co do niezbędnych zabezpieczeń. Stwierdził nadto, że w postępowaniu legalizacyjnym nie można wydać orzeczenia w przedmiocie usunięcia szkód w lokalu skarżącej. Naprawienia poniesionych szkód może ona dochodzić w postępowaniu cywilnym. Zdaniem organu odwoławczego skoro w kwestionowanym postanowieniu nie ustalono wymagań odnośnie zabezpieczeń to oznacza to, że nie było takiej potrzeby. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego B. T. wniosła o jego uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3, 126, 136, 12, 15, 7, 8, 77, 78 § 1, 81 i 84 § 1 kpa. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do wszystkich zgłoszonych w postępowaniu zażaleniowym zarzutów, nie podał przyczyn wstrzymania robót budowlanych, nie podał dlaczego nie orzeczono w przedmiocie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, który to obowiązek wynika z treści art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego. Zakwestionowała skarżąca ustalenia co do grubości wyburzonych ścian oraz rodzaju uszkodzeń. Jej zdaniem organy orzekające przed wydaniem postanowienia powinny dopuścić z urzędu dowód z ekspertyzy technicznej dla ustalenia charakteru wykonanych bez pozwolenia robót budowlanych i ich wpływu na stan techniczny jej lokalu oraz wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżąca podniosła, że w jej mieszkaniu ujawniły się dalsze uszkodzenia będące następstwem robót w mieszkaniu nr [...]. W oparciu o załączone fotografie zakwestionowała też ustalenia organów co do grubości ścian w budynku. Podniosła, że prawu budowlanemu nie jest znane pojęcie "ściany działowe". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Dodatkowo stwierdził, że postanowienie oparte na treści art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i dlatego bezpodstawne jest żądanie skarżącej poprzedzenia ekspertyzą techniczną. Nadto podniósł, że rozpoznał zażalenie skarżącej merytorycznie pomimo tego, że postępowanie w przedmiocie spornych robót budowlanych zostało zakończone prawomocną decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...]r. o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych – wydaną na podstawię art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którą zalegalizowano wykonane wcześniej roboty budowlane. Wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie w przedmiocie wznowienia tego postępowania zakończyło się decyzją odmowną organu pierwszej instancji z dnia [...]r. utrzymaną następnie w mocy decyzję [...]WINB w K. z dnia [...]r. Skarga B. T. na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 606/07. Skarga kasacyjna B. T. od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 616/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza zdaniem Sądu obowiązującego prawa w stopniu skutkującym jego wzruszenie. Zasadnie stwierdził bowiem organ odwoławczy, że postanowienie oparte na treści art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego ma częściowo charakter dowodowy i z tego też względu nie może rozstrzygać co do zasady o wszystkich kwestiach związanych z charakterem wstrzymanych robót budowlanych oraz ich następstwach. Podstawę do takich, ostatecznych w tym względzie ustaleń, ma stanowić co do zasady treść inwentaryzacji wykonanych robót oraz ich ocena techniczna lub ekspertyza. Co do zasady za taką interpretacją tych przepisów przemawia również treść art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Nadto w praktyce dość trudne byłoby uzyskanie z urzędu ekspertyzy technicznej przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika również, aby w niniejszej sprawie istotnie zachodziła potrzeba dopuszczenia dowodu przed wydaniem postanowienia opartego na treści art. 50 ust. 1 pkt 1 omawianego aktu prawnego, czego domagała się skarżąca. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony podczas oględzin przeprowadzonych dnia [...] r. dawał wystarczające podstawy do poczynienia ustaleń niezbędnych do wydania postanowienia opartego na art. 50 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Z protokołu oględzin oraz z dołączonych do niego fotografii wynika wyraźnie które ścianki wewnętrzne w mieszkaniu nr [...] zostały wyburzone, jaka była ich szerokość i z czego zostały one wykonane. Wynika też w ogólnym zarysie jaki jest stan mieszkania skarżącej. Materiał ten stwarzał też jak się wydaje podstawę do ustaleń, czy stwierdzony stan mieszkań stwarza zagrożenie wymagające zabezpieczeń o jakich mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy. Dlatego też należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że brak orzeczenia opartego na treści art. 50 ust. 2 pkt 2 świadczy o tym, iż w przekonaniu organów nadzoru budowlanego nie zachodziła potrzeba w tym przedmiocie. Nie może budzić przy tym wątpliwości, że podstawę do wydania postanowienia opartego na treści art. 50 Prawa budowlanego stanowiło bezsporne ustalenie (skarżąca go również nie kwestionowała), iż objęte postępowaniem roboty budowlane były prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadnie zarzuciła jednak skarżąca, że przekonanie organów orzekających co do braku potrzeby wydania orzeczenia w zakresie wymaganych zabezpieczeń powinno być odpowiednio umotywowane, czego organ pierwszej instancji nie uczynił. Podobnie postąpił organ odwoławczy powołując się jedynie ogólnie na domniemane przekonanie organu niższej instancji. W tym zakresie postanowienia tych organów naruszają niewątpliwie treść art. 107 § 3 kpa. Uchybienie to nie mogło mieć jednak zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę charakter orzeczenia z art. 50 Prawa budowlanego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał w dacie wydania zaskarżonego postanowienia podstaw do orzekania w zakresie obowiązków dotyczących zabezpieczeń. Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne a w dacie wydania zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy dysponował już dowodem w postaci inwentaryzacji powykonawczej i oceny technicznej wykonanych robót, sporządzonym przez posiadającego uprawnienia budowlane P. G., który to dowód nie dawał podstaw do nałożenia obowiązków opartych na treści art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nadto zaskarżone postanowienie było wydawane w czasie gdy sprawa w przedmiocie legalizacji spornych robót została już prawomocnie zakończona. Bezprzedmiotowe byłoby w takiej sytuacji uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazywanie sprawy w zakresie spornego zagadnienia wstępnego temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji bezpodstawne było w takiej sytuacji faktycznej i prawnej żądanie skarżącej czynienia ustaleń nie mających na ostateczne rozpoznanie sprawy żadnego znaczenia. Poza przedmiotem postępowania w którym zapadło zaskarżone postanowienie pozostaje bowiem kwestia ewentualnych roszczeń dszkodowawczych skarżącej związanych z następstwami spornych robót budowlanych. Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.