II SA/Gl 1192/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Z. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 sierpnia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/404/2024/10814/AK w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz wnoszącego sprzeciw Z. B. 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 12 sierpnia 2024 r., nr SKO.OS/41.9/404/2024/10814/AK, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1965r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Gminy O. reprezentowanej przez Wójta Gminy O., wniesionego od decyzji Wójta Gminy S. (dalej "organ" lub "organ I instancji") z 14 maja 2024 r. nr [...], w przedmiocie nakazania przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 29 marca 2021 r. Z. B. (dalej "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy O. z wnioskiem "o nakazanie sąsiadowi przywrócenia stanu poprzedniego". Wniosek swój umotywował tym, że podczas oględzin z dnia 27 marca 2021 r. stwierdził zmianę stosunków wodnych i zdewastowanie terenu. We wniosku Skarżący wskazywał, że na gruntach wskazanych na dołączonym do wniosku załączniku oznaczonym numerem 1 doszło do działań polegających na nawiezieniu odpadów z prac budowlanych, zawierających elementy betonowe, kamienie, glinę itp., co spowodowało podniesienie terenu o ok. 60 cm. Zmiana ta doprowadziła, według Skarżącego, do zaprzestania swobodnego odprowadzenia wody, zalewania gruntu i tworzenia się rozlewisk wodnych na działce 1, której jest właścicielem. Skarżący zażądał nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jednocześnie żądał uporządkowania zdewastowanego terenu działki 1 poprzez jego uporządkowanie, wyrównanie, obsianie trawą i przywrócenie do użyteczności rolniczej - czyli do stanu poprzedniego jako trwały użytek zielony. Zawiadomieniem z dnia 18 czerwca 2021 r. poinformowano stronę o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie jednocześnie informując, że w dniu 30 czerwca 2021 r. zostaną przeprowadzone oględziny nieruchomości będącej przedmiotem sprawy. W dniu 30 czerwca 2021 r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości w obecności pracowników Urzędu Gminy w O. oraz Wnioskodawcy. Z czynności został sporządzony protokół oraz dokumentacja zdjęciowa. Wójt Gminy O., w toku podjętych w sprawie czynności, zlecił w dniu 14 grudnia 2021 r. wykonanie opinii hydrologicznej w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym ewentualnej zmiany stosunków wodnych i zdewastowania działki 1 w T.. Ekspertyza hydrologiczna została opracowana w lutym 2022 r. przez M. G. posiadającego uprawnienia budowlane nr ew. [...] do projektowania w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej bez ograniczeń. W opracowaniu dokonano wnikliwej analizy problemu w oparciu o mapy zasadnicze, topograficzne, hydrologiczne, mapę podziału hydrograficznego, ortofotomapy, pomiar geodezyjny, numeryczny model terenu oraz materiały sprawy, a także własne rozpoznanie terenu i literaturę fachową. Zakres opracowania obejmował wizję w terenie, wykonanie inżynierskich pomiarów wysokościowych, analizę dokumentów, a także map tematycznych, wykonanie obliczeń hydrologicznych oraz hydraulicznych. Zakres opracowania obejmował wykonanie ekspertyzy w sprawie zmiany stosunków wodnych wraz z określeniem przyczyn oraz skutków zmiany stanu wody na gruncie, a także wskazanie niezbędnych działań mających na celu zabezpieczenie działek sąsiednich przed ewentualnymi szkodami związanymi z ewentualną zmianą stosunków wodnych na działkach objętych opracowaniem. Istotne dla sprawy ustalenia zostały zawarte na stronach 20 — 29 ekspertyzy w punktach dotyczących analizy numerycznego modelu terenu z roku 2011 i z roku 2019 oraz analizy map tematycznych, czyli ortofotomap z lat od 1998 r. do 2021 r. Analiza ta wykazała znaczne przekształcenie terenu, które najprawdopodobniej odbyło się w latach 2018 — 2021. W latach tych obserwowano stopniowe przekształcenie działek objętych opracowaniem polegające na nawożeniu w kolejnych latach pryzm ziemi i gruzu bądź innego materiału na ich teren. Ostatecznie w roku 2021 nawieziony i wyrównany materiał sięgnął aż bezpośrednio do granicy działki 2 stanowiącej własność Skarżącego. Na podkładach ortofotomapy z tego okresu zauważono również tworzenie się zastoisk wodnych na działce Wnioskodawcy. Podkreślić należy, że w 2011 roku, na podstawie numerycznego modelu terenu, teren objęty opracowaniem był w miarę płaski, ograniczony po północnej i wschodniej stronie rowami melioracyjnymi i nachylony w kierunku północnym. Wykonana przez uprawnionego specjalistę ekspertyza zawiera także modelowanie hydrodynamiczne spływu wody z terenu objętego opracowaniem wykonane przy pomocy odpowiedniego programu komputerowego. Daną wejściową był numeryczny model terenu aktualny na rok 2011, 2019 i hybrydowy numeryczny model terenu powstały w wyniku połączenia numerycznego modelu aktualnego na rok 2011 oraz pomiaru geodezyjnego wykonanego w kwietniu 2022 roku. Analiza materiałów z roku 2011 wykazała, że teren na tamten czas był generalnie płaski, a woda spływała w kierunku rowów melioracyjnych, które odprowadzały ją dalej. W niewielkich zagłębieniach powstawały lokalne płytkie zastoiska obejmujące niewielki obszar terenu. Z kolei analiza danych z okresu 2018 roku wskazała, że wykonanie nasypów na terenie działek negatywnie wpłynęło na odprowadzenie wód do rowu zlokalizowanego po północnej stronie doprowadzając do powstawania zastoisk wody nawet w dłuższym czasie po ustąpieniu opadów deszczu. Podwyższenie terenu działek 3, 4 i 5 spowodowało powstanie nienaturalnej przeszkody dla spływu powierzchniowego wody na tereny położone niżej oraz dalej od rowu melioracyjnego, w związku z czym widoczne były na terenie działki 1 lokalne zastoiska wody. Ostatecznie modelowanie hydrodynamiczne wykonane w oparciu o dane powstałe na podstawie pomiarów geodezyjnych potwierdziło tezę negatywnego wpływu dokonanych zmian na gruncie w odniesieniu do kwestii stanu wody na nim. W ekspertyzie stwierdzono, że podniesienie terenu działek 3, 4, 5 i 2 uniemożliwiło spływ wód powierzchniowych tak jak to miało miejsce wcześniej. Głębokość stagnującej wody na terenie działki 1 to kilkanaście centymetrów, lokalnie nawet powyżej 20 cm. Po ustąpieniu opadów deszczu woda z terenu działki 1 zostaje na niej zatrzymana, ponieważ nie ma możliwości odpływu. Podsumowując w ekspertyzie w punkcie dotyczącym przyczyn oraz skutków zmiany stanu wody na gruncie stwierdzono, że stosunki wodne na terenie działki 1 uległy zmianie w związku z podniesieniem i wyrównaniem terenu działek 5, 4, 5, 4 i 3. Z analizy różnicy wysokości terenu działek 2, 2, i 3, że na przestrzeni lat działki zostały podniesione od 40 do lokalnie nawet 80 cm. Teren działki 2 został ponadto nadsypany tuż przy granicy z działką 1 w taki sposób, że podnóże wykonanego nasypu znajduje się na linii granicy działek. Nadsypanie terenu przyczyniło się do powstania nienaturalnej przeszkody w spływie wód powierzchniowych do istniejącego rowu zlokalizowanego po północnej stronie działki 3, co z kolei prowadzi do powstawania zastoiska i stagnowania wody. Organ I instancji pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o wyznaczenie organu zastępczego do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż działki oznaczone numerami 2,5 oraz 3 zapisane w księdze wieczystej nr [...] stanowią własność Gminy O.. W związku z powyższym postanowieniem nr [...] z dnia 27 lipca 2022 r. Kolegium postanowiło wyłączyć Wójta Gminy O. z prowadzenia postępowania i wyznaczyć Wójta Gminy S. do załatwienia tej sprawy. W celu weryfikacji aktualnego stanu nieruchomości objętych postępowaniem w dniu 5 października 2023 r. został przeprowadzony dowód z oględzin. W obecności pracowników Urzędu Gminy w O., Urzędu Gminy w S. oraz Wnioskodawcy zostały przeprowadzone oględziny działek 3, 4, 5 i 2. Z czynności został sporządzony protokół oraz dokumentacja zdjęciowa. Podczas oględzin potwierdzono podniesienie działek stanowiących własności Gminy O. nr 3, 4, 5 w stosunku do działki 2 będącej własnością Skarżącego. Wobec stwierdzenia, że spełnione zostały wszystkie warunki, aby dokonane zmiany na terenie działek 3, 4, 5 zakwalifikować jako zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla działki 1 w dniu 19.10.2023 r. Wójt Gminy S. wydał decyzję nakazującą właścicielowi działek 3, 4, 5, to jest Gminie O., reprezentowanej przez Wójta Gminy O., w terminie 3 miesięcy od dnia uzyskania wymaganych odrębnymi przepisami prawa zezwoleń, przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających. szkodom w związku ze zmianą stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie tj. działkę 1 obręb T., stanowiącą własność Skarżącego. Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że zachowany został związek przyczynowo skutkowy, ponieważ przyczyną zmiany stosunków wodnych było nadsypanie terenu działek 3, 4, 5 powodujące zmianę kierunku spływu wód powierzchniowych, co z kolei doprowadziło do powstawania zastoisk wody na terenie działki 1, które uniemożliwiają jej uprawę, a więc powstaje szkoda. Natomiast z uwagi na fakt, iż przywrócenie stanu poprzedniego może być ekonomicznie nieuzasadnione zaproponowano wykonanie działań naprawczych zapobiegających szkodom. W ramach działań naprawczych zaproponowano wykonanie wzdłuż południowej granicy działki 2 na pasie o szerokości 2,0 m przywrócić stan poprzedni, w taki sposób aby rzędne terenu przy stopie nasypu były o 5 cm niższe aniżeli terenu na granicy działek 2 i 1, następnie wykonać drenaż odwadniający z rur dwuściennych karbowanych na zewnątrz, gładkich w środku o średnicy 200 mm, w osypce żwirowej o długości 210 m, z odprowadzeniem wód do rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działce 6. Ponieważ na wykonanie nałożonych na Gminę O. działań konieczne było uzyskanie stosownych zezwoleń wymaganych odrębnymi przepisami prawa, wobec czego organ I instancji określił terminu ich realizacji na 3 miesiące od daty uzyskania stosownych zezwoleń. Od powyższej decyzji odwołanie do Kolegium, złożyła Gmina O. reprezentowana przez Wójta. Odwołanie uzasadniono brakiem wskazania w decyzji zgodności treści opinii hydrologicznej ze stanem faktycznym stwierdzonym w toku oględzin, co zdaniem odwołującego stanowiło lukę dowodową. Decyzją z dnia 6 lutego 2024 r., nr SKO.OŚ/41.9/1029/2023/2429/RN, Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie w pełni zrealizował uwagi Kolegium zawarte w uprzednio wydanej decyzji. Organ I instancji nie zbadał i nie wskazał jednoznacznie, kiedy szkoda na działce nr 1, stanowiącej własność Skarżącego, wystąpiła, a Kolegium zwracało na tę kwestię uwagę w uprzednio wydanej decyzji. Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji orzekł w sprawie również w stosunku do działki o nr 3. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji bliżej tego stwierdzenia nie omówił w uzasadnieniu decyzji, nie wykazał, że postępowanie rzeczywiście obejmuje również tę działkę i jaki wpływ zmiany na tej działce mają na działkę nr 1 oraz nie przedstawił dowodu wykazującego tytuł prawny Gminy O. do działki nr 3. Badając bowiem sprawę Kolegium stwierdziło brak jakiegokolwiek dowodu na wykazanie stanu własnościowego działki nr 3. Organ I instancji przyjął, że właścicielem tej działki jest Gmina O., nie przedstawił jednak na te ustalenia żadnego dowodu np. w postaci wypisu z ewidencji gruntów czy wyciągu z ksiąg wieczystych dla tej działki. Badając wydaną decyzję Kolegium stwierdziło również, iż nie nadaje się ona do wykonania. W uprzednio wydanej decyzji Kolegium wskazało, że orzekając w oparciu o art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne organ winien dokonać wyboru jednego ze środków wskazanych w tym przepisie, to jest przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom. Decyzja powinna wskazywać sposób, w jaki przywrócenie stosunków wodnych nastąpi, to jest musi określać konkretną czynność czy prace, jakie zobowiązany musi wykonać, gdyż w przeciwnym razie nie będzie możliwym wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji. W kontrolowanej przez organ odwoławczy decyzji organ I instancji nakazał właścicielowi działek 2, 5, 4 i 3, obręb T., to jest Gminie O., w terminie 3 miesięcy od dnia uzyskania wymaganych odrębnymi przepisami prawa zezwoleń, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze zmianą stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie — tj. działkę 1 obręb T.. Jednakże organ ten nie sprecyzował urządzeń zapobiegających szkodzie jakie ww. strona ma wykonać. W wytycznych dla organu I instancji Kolegium stwierdziło, że jego obowiązkiem będzie takie sformułowanie nałożonego obowiązku, aby był on wykonalny tj. precyzyjny i nie budzący wątpliwości, adekwatny do powstałych zmian i ma umożliwiać na powrót użytkowania gruntu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, o ile organ wykaże, że zostały spełnione przesłanki z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wykazanie adekwatności nałożonego obowiązku do ustalonych zmian winno nastąpić w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a., ujawniającego motywy, którymi się organ kierował przy wydawaniu rozstrzygnięcia i przekonywującym o słuszności jego podjęcia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, w sprawie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie co w konsekwencji spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzucił jej naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 & 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione skorzystanie z kompetencji wydania decyzji kasatoryjnej i uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był pełny i nie zachodziły przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji; 3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący wyjaśnił, dlaczego nie zgadza się z twierdzeniem Kolegium o konieczności wyjaśnienia daty powstania szkody na jego działce i opisał fakty mające potwierdzić, iż są to okoliczności, które wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i nie wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Podobnie odniósł się do kwestii wcześniejszych zastoisk wody, na które wskazał organ odwoławczy. W zakresie braku ustalenia stanu własnościowego jednej z działek Skarżący podniósł, że organ I instancji prawidłowo przyjął na podstawie ewidencji gruntów i KW, kto jest właścicielem działki 3. W ocenie skarżącego organ I instancji prawidłowo określił w uzasadnieniu decyzji jakie konkretne działania w ramach realizacji obowiązku Gmina O. powinna podjąć by przywrócić stosunki wodne na terenie należących do niej działek. Skarżący nie zgodził się również z zarzutem Kolegium dotyczącym braku analizy materiału dowodowego przez organ I instancji. Wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym opinia hydrologiczna jednoznacznie wskazują na naruszenie stosunków wodnych przez Gminę O. Ponadto skarżący stwierdził, że powtórzenie w decyzji propozycji biegłego hydrologa ma swoje uzasadnienie w jego szczególnej pozycji w ramach postępowania w zakresie naruszenia stosunków wodnych. Podkreślił, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej. To, że organ I instancji odwołał się przy dokonywaniu ustaleń faktycznych do opinii biegłego nie musi oznaczać automatycznie, że nie rozstrzygnął samodzielnie sprawy. Przywołując treść art. 138 § 2 k.p.a. stwierdził, że k.p.a. pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). "Jeżeli zatem pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę zdaniem organu II instancji wymagają korekty, to nie można z tego powodu wymagać powtórzenia postępowania." Zaznaczył, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) -dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA: z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21; z 27 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 959/21). Sąd ocenia więc jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taka wykładnia przepisu art. 64e p.p.s.a. znajduje potwierdzenie w treści art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Wydanie decyzji na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdy organ odwoławczy może uzupełnić braki postępowania we własnym zakresie. Jest to konsekwencją reguły ustawowej, a mianowicie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. musi mieć charakter wyjątkowy. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien więc nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymagających wyjaśnienia, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Tylko umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie przedstawił takich okoliczności, które mogłyby stanowić przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej, w konsekwencji czego sprzeciw należało uznać za zasadny, a zaskarżoną decyzję uchylić. Trafnie strona skarżąca zarzuca, że konieczności uzupełnienia materiału dowodowego nie była wystarczającym argumentem wydania zaskarżonej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, Kolegium wskazało na konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w związku z koniecznością ustalenia kilku faktów lub okoliczności, które nie wymagały zastosowania tego przepisu. Organ odwoławczy jest nie tylko organem kontrolnym, ale i organem merytorycznym na co słusznie zwrócił uwagę w sprzeciwie Skarżący. W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały istotne braki postepowania dowodowego uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Ponowna analiza obszernego materiału dowodowego, prawidłowe sformułowanie treści sentencji decyzji czy dokonanie dodatkowych dowodów dotyczących własności działki nr 3 w oparciu o istniejące ewidencje nie uzasadniają konieczności ponownego przeniesienia postępowania do organu I instancji. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, wcale nie ulega wątpliwości, że w sprawie konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, a co więcej, że nie jest możliwe uzupełnienie przez niego tego braku. W tym zakresie podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 723/24, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, przy czym braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Powyższego warunku nie wypełnił organ odwoławczy w niniejszej sprawie, albowiem przyjął nieuzasadnione założenie, że uzupełnienie materiału dowodowego nie jest możliwe do zrealizowania przez organ odwoławczy nawet przy skorzystaniu z trybu art. 136 k.p.a. Tymczasem, wobec wydania w sprawie niekwestionowanej opinii biegłego, którą wziął pod uwagę organ I instancji, a którą za prawidłową - co do zasady - uznał organ odwoławczy, nie zachodziła konieczność pozyskania wiadomości specjalnych od kolejnego biegłego w drodze nowej opinii. Kolegium nie wyjaśniło przekonująco jakie przesłanki sprzeciwiały się zastosowaniu przepisu art. 136 § 1 k.p.a., poprzestając na stwierdzeniu, że uzupełnienie materiału dowodowego nie jest możliwe w tym trybie. Stwierdzenie przez Kolegium, że "w okolicznościach przedmiotowej sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie" nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu, poprzez arbitralne uznanie, że zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy naruszył również zasadę wynikającą z treści art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tych względów oraz na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym wyroku. Stosownie do art. 152 p.p.s.a., ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie zastosować się do oceny i wskazań przedstawionych powyżej, w tym rozstrzygnie o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym. Orzeczenie o kosztach postępowania, obejmujących wpis od sprzeciwu, uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a.