II SA/Gl 1198/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o. o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej odroczenia terminu płatności podwyższonej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód bez pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę W dniu [...]r. skarżące "A" spółka z o.o. w R. (dalej skarżący) złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Marszałka Województwa [...]nr [...]z dnia [...]r., którą organ ten odmówił zmiany wydanej przez niego decyzji nr [...]r. z dnia [...]r. (zmienionej następnie decyzjami: nr [...]r. z dnia [...]r. i nr [...]r. z dnia [...]r.) poprzez zmianę daty odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód w części dotyczącej zlewni oczyszczalni "B" za okres od [...]r. do [...]r., z dnia [...]r. na dzień [...]r. (decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. o znaku [...]). Skarżący wskazał, że swój wniosek opiera na przesłance wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącej, że po wydaniu decyzji objętej wnioskiem wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania tej decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że od [...] r. Miasto R. realizuje program pn. "Oczyszczanie ścieków – R.", w ramach którego ma być przeprowadzona m. in. modernizacja oczyszczalni ścieków "B" oraz budowa sieci kanalizacyjnej odprowadzającej ścieki do tej oczyszczalni, połączona z likwidacją istniejących wylotów ścieków nieoczyszczonych. Ponieważ przedsięwzięcie to jest objęte dofinansowaniem ze środków wspólnotowych (początkowo w ramach funduszy przedakcesyjnych [...], a następnie w ramach [...]), przy jego realizacji konieczne było uwzględnienie procedur wynikających z przepisów prawa wspólnotowego, co spowodowało przedłużenie procedur krajowych (poprzez nadzór ze strony [...] nad inwestycją, przejawiający się także w organizacji i przeprowadzeniu przez ten fundusz procedur przetargowych oraz wpływie na terminy realizacji poszczególnych etapów przedsięwzięcia). Z tego względu pierwotne terminy zakończenia inwestycji wynikające z harmonogramów składanych przez niego wraz z wnioskami o zmianę wskazanych decyzji Marszałka Województwa [...], były zmieniane z przyczyn niezależnych od skarżącego, który nie miał na nie żadnego wpływu jako podmiot nierealizujący przedmiotowej inwestycji. Przyczyną zaistniałego opóźnienia względem pierwotnego harmonogramu było także "zerwanie" kontraktu i zaprzestanie wykonywania robót budowlanych w zakresie budowy sieci kanalizacyjnej doprowadzającej ścieki do oczyszczalni "B" przez wykonawcę tych robót w [...]r. Pomimo prowadzonych negocjacji wykonawca ten ostatecznie nie wznowił prac, co spowodowało konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania w celu wyboru nowego wykonawcy tych robót, co nastąpiło dopiero w dniu [...]r. Powyższa okoliczność przesądziła o znacznym przesunięciu terminów realizacji inwestycji. Tym samym, zdaniem skarżącego przed upływem dotychczasowego terminu odroczenia płatności opłat podwyższonych nie dysponował on harmonogramem realizacji inwestycji uwzględniającym konieczność wyboru nowego wykonawcy robót, co stanowi nową okoliczność, nie znaną wcześniej Marszałkowi Województwa [...]. Skarżący wskazał przy tym, że zgodnie z decyzją Komisji Europejskiej termin zakończenia inwestycji został wyznaczony do dnia [...]r., jednak Miasto R. zamierza wystąpić z wnioskiem o przedłużenie tego terminu do końca [...] r. W piśmie z dnia [...]r. uzupełniającym wniosek o wznowienie skarżący podniósł także, że w świetle przytoczonych powyżej faktów nie można mu zarzucić winy lub nienależytej staranności w ustaleniu harmonogramów realizacji inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. o znaku [...] odmówiło wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że przyczyną wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest uchybienie przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego termin na złożenie tego wniosku wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie tego organu skarżący nie wykazał, kiedy powziął wiadomość o podnoszonej przez siebie okoliczności mającej uzasadnić wznowienie postępowania. Jednocześnie zdaniem tego organu z twierdzeń skarżącego wynika, że niemożność zrealizowania inwestycji do dnia [...]r. była mu znana najpóźniej wraz z nadejściem tej daty. W dniu [...]r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu zarzucił temu organowi dowolność ustaleń faktycznych w zakresie daty powzięcia wiadomości o istnieniu przesłanki wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego datą tą był dzień [...]r., kiedy to Urząd Miasta R.opublikował komunikat o wyborze wykonawcy, który będzie kontynuował roboty budowlane sieci kanalizacyjnej doprowadzającej ścieki do oczyszczalni "B". Treść tego komunikatu została dołączona przez skarżącego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto skarżący podniósł, że w pismach składanych w innych sprawach prowadzonych przed Marszałkiem Województwa [...] wskazał on datę [...]r. jako datę wyboru wykonawcy, który będzie kontynuował prace, jednak datą, w której powziął on wiadomość o dokonaniu tego wyboru, była data publikacji wskazanego komunikatu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...]r. o znaku [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy wydaną przez ten organ decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że data [...]r. jest datą powzięcia wiadomości o okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania w sprawie zakończonej inną decyzją administracyjną niż decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. W związku z powyższym organ ten podtrzymał ocenę stanu faktycznego oraz ocenę prawną wyrażoną w decyzji z dnia [...]r. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. zarzucając organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez uznanie, że nie dotrzymał terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania oraz naruszenie art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnie 2001 r. – Prawo ochrony środowiska poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie złożył wniosku o zmianę decyzji w sprawie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej z dnia [...]r. na dzień [...]r. przed upływem terminu określonego w decyzji o odroczeniu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu [...]r. złożył wniosek o zmianę decyzji Marszałka Województwa [...] wydanej w dniu [...]r., uzasadniając go istnieniem nowej okoliczności faktycznej w postaci podnoszonego powyżej faktu wyboru w dniu [...]r. nowego wykonawcy, który będzie kontynuował roboty budowlane sieci kanalizacyjnej doprowadzającej ścieki do oczyszczalni "B". W ocenie skarżącego ten fakt stanowił nową okoliczność w sprawie i dlatego jego wniosek o zmianę tej decyzji należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W zakresie zarzutu skarżącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 kpa organ ten podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska organ ten uznał również za nieuzasadniony, gdyż w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją rozpatrywany był wniosek o wznowienie postępowania, a nie wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej. Jednak nawet odnosząc się do tego wniosku, należy zdaniem SKO uznać, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż skarżący nie złożył wniosku o zmianę decyzji w sprawie odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej z dnia [...]r. na dzień [...]r. przed upływem terminu określonego w decyzji o odroczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja w ocenie składu orzekającego nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie, a tylko w takim przypadku Sąd był władny ją uchylić, czy stwierdzić jej nieważność. Taki zakres orzekania sądów administracyjnych wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty należy na wstępie wyjaśnić, że przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie była kwestia dopuszczalności odroczenia terminu płatności podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska, lecz odmowa wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, którą odmówiono zmiany decyzji odraczającej te płatności. Przechodząc do analizy prawnej zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że uregulowana przepisami art. 145-153 kpa instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma na celu usuwanie wad jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia od których przysługiwało zażalenie czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, na który powołało się "A" w R., jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Złożenie przez stronę podania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wznowienia, które kończy się albo opartym na przepisie art. 149 § 1 kpa postanowieniem o wznowieniu postępowania, albo decyzją odmawiającą wznowienia postępowania. W orzecznictwie istnieje zgodność poglądów, że we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego organ administracji winien badać wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty został o ustawowe przesłanki wznowienia, wymienione w art. 145 § 1 czy art. 145 a § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa (por. m. in. wyrok NSA z dnia 1 września 2000 r., III SA 2304/99, [w:] ONSA 2001/4/179, POP 2002/1/2 oraz wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 roku, II OSK 1747/07, [w:] LEX nr 484887). W przypadku ujawnienia w postępowaniu wstępnym, że podanie o wznowienie nie wskazuje na przesłanki przewidziane w art. 145 § 1, bądź art. 145 a § 1 kpa lub nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa – organ administracji na podstawie art. 149 § 3 kpa wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W orzecznictwie podkreśla się jednocześnie, że jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96, w: Samorząd Terytorialny 1997, nr 11, poz. 62 oraz z dnia 24 marca 1998 r., II SA 122/98, w: ONSA 1999, nr 2, poz. 53). Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że jedną z przeszkód nie pozwalających na wznowienie, na żądanie strony, postępowania administracyjnego jest niedochowanie przez nią terminu zgłoszenia tego żądania i jednocześnie brak podstaw do przywrócenia tego terminu. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 148 § 1 kpa strona winna wnieść podanie o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Od tej zasady ustawodawca wprowadził dwa wyjątki (w art. 148 § 2 i w art. 145 a § 2 kpa), które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że organ administracji obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 976/05, [w:] LEX nr 275519; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r., I SA/Wa 1740/07; [w:] LEX nr 489207; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2008 r., II SA/Gd 18/08, [w:] LEX nr 4000689). Z uzasadnienia złożonego przez "A" w R. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz z uzasadnienia wniesionej skargi wynika niezbicie, że informację o zaistnieniu w sprawie przesłanki w oparciu o którą przedsiębiorstwo domagało się wznowienia postępowania administracyjnego, jego kierownictwo powzięło już w dniu [...]roku, a zatem na kilka miesięcy przed wszczęciem postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...]r. Z powołanych pism wynika ponadto, że okoliczność ta była wiadoma orzekającym w tej sprawie organom, bowiem złożony w dniu [...]roku do Urzędu Marszałkowskiego w K. kolejny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji odraczającej termin płatności podwyższonych opłat został uzasadniony okolicznością związaną z przetargiem na realizację zadania "Budowa kanalizacji w zlewni oczyszczalni <"B"> – etap". W świetle przywołanych okoliczności należy przyjąć, że wniosek strony skarżącej, w którym domagała się ona wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO z dnia [...]roku, nr [...], został wniesiony z uchybieniem terminu miesięcznego o jakim jest mowa w art. 148 § 1 kpa. Z literalnego brzmienia przepisu art. 148 § 1 kpa wynika, że miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Termin ten zatem może rozpocząć swój bieg, jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w której strona domaga się wznowienia postępowania. Konieczność zastosowania do przepisu art. 148 § 1 kpa wykładni literalnej wynika z charakteru postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie to ma bowiem charakter nadzwyczajny, co wyklucza zastosowanie wykładni rozszerzającej do przepisów regulujących jego przebieg. Zauważyć wreszcie należy, że odmiennie sytuacja przedstawia się w przypadkach uregulowanych przepisami art. 148 § 2, czy art. 145 a § 2 kpa, w których ustawodawca w sposób niebudzący wątpliwości wskazał na zdarzenia mające miejsce już po wydaniu ostatecznego orzeczenia, od których rozpoczyna bieg termin miesięczny do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Całkowicie niezrozumiałe i błędne należy uznać przy tym prezentowane w skardze stanowisko, że za wniosek o wznowienie postępowania organy powinny potraktować pismo skarżącego złożone w dniu [...]r. w przedmiocie zmiany odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej. Niewątpliwie bowiem wniosek o wznowienie nie może być złożony przed wydaniem decyzji, której on dotyczy. Nadto z treści tego pisma wynika jednoznacznie, że zawiera ono wniosek o dokonania zmiany wymienionych w nim decyzji w trybie art. 155 kpa. Nie ma w nim mowy o wznowieniu jakiegokolwiek postępowania. Należy z urzędu wskazać, że w orzecznictwie pojawiają się poglądy, iż omawiany termin nie może rozpocząć biegu przed wejściem do obrotu prawnego decyzji ostatecznej zapadłej w sprawie, której wznowienia domaga się strona. Gdyby jednak nawet stanąć na tym stanowisku to należałoby dostrzec, że postępowanie zakończone decyzją SKO z dnia [...]r. nie mogło być wznowione również z innej przyczyny. We wniosku o wznowienie postępowania, a także w pismach późniejszych strona nie wskazała bowiem żadnej nawet hipotetycznej okoliczności mogącej stanowić podstawę wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, na którą formalnie się powołała. Nie można bowiem uznać, że do wskazania przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania wystarczające jest jedynie wskazanie przez stronę na któryś z przepisów art. 145 § 1 kpa. Tym samym w sprawie zaistniała także przedmiotowa podstawa wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego. Jakkolwiek ta przyczyna odmowy wznowienia nie została w zaskarżonej decyzji wprost wyartykułowana to można ją wyprowadzić zdaniem Sądu z całości okoliczności powołanych przez SKO w uzasadnieniu tej decyzji. Niezasadny jest także podniesiony w skardze zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 318 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który to przepis przy wydawaniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy orzekania przez SKO. Tym samym nie mógł być też przez organ odwoławczy naruszony. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).