II SA/Gl 12/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 30 października 2025 r. nr SKO.4103.218.2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wnioskiem z 8 października 2025 r. R. W. (dalej "Skarżący"), zwrócił się do Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniosku wskazał, że zamierza w całości zmienić sposób użytkowania istniejącego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] przy ul. [...] w C., na funkcję mieszkalną (budynek mieszkalny jednorodzinny). Postanowieniem z 15 października 2025 r., nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a."), Prezydent odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent wskazał, że dla działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta C.z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. (Dz. U. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]; dalej "m.p.z.p."). Działka znajduje się na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 0.3.ZL, gdzie ustala się: przeznaczenie podstawowe - pod zadrzewienia i zalesienia z funkcją dominującą ekologiczną i publiczną; przeznaczenie dopuszczalne - mieszkalnictwo, teren oznaczony symbolem 10M, na którym zakazuje się lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, dopuszcza się remonty i modernizacje istniejącej zabudowy mieszkaniowej, mającej na celu niezbędną poprawę warunków zamieszkania. Zamierzony przez Skarżącego sposób użytkowania nie mieści się zatem w ramach ustalonych przeznaczeń terenu. Na powyższe postanowienie Skarżący pismem z 20 października 2025 r. wniósł zażalenie, w którym zarzucił błędną interpretację postanowień m.p.z.p. Wskazał, że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek gospodarczy wybudowany w 2018 r. W m.p.z.p. na obszarze 0.3.ZL wydzielono m. in. teren o dopuszczalnym przeznaczeniu 10.M - mieszkalnictwo, na którym dopuszcza się remonty, modernizację i wymianę istniejącej, zużytej technicznie zabudowy na nową oraz lokalizację nowej niezbędnej zabudowy gospodarczej i towarzyszącej jako uzupełnienie dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Na obszarze oznaczonym symbolem 0.1.ZL-0.3.ZL zakazuje się lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem 1-31.M (w którym mieści się działka nr [...]). Zatem stanowisko Prezydenta jest błędne, gdyż cytowane zapisy m.p.z.p. nie zabraniają przekształcenia istniejącej zabudowy gospodarczej (mającej na celu polepszenie warunków mieszkaniowych) na funkcję mieszkalną. Uwzględniając fakt, iż na działce Skarżącego nie znajduje się żaden budynek mieszkalny (ponieważ działka powstała z podziału), to aby zapisy m.p.z.p. mogły być spełnione (10.M - mieszkalnictwo), zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną jako uzupełnienie dopuszczalnego przeznaczenia jest zasadna. Postanowieniem z 30 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Organu I instancji. Kolegium wskazało, że działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 10.M., czyli na terenach o funkcji mieszkaniowej. Przy czym zauważyć należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 lit. c) m.p.z.p. oznaczenia "1-36" dotyczą granic terenów zabudowanych, na których dopuszcza się remonty, modernizacje i wymianę istniejącej zabudowy. Ponadto na podstawie § 5 ust. 2 m.p.z.p. w granicach obszaru 0.3.ZL wydzielono co prawda tereny o dopuszczalnym przeznaczeniu pod mieszkalnictwo, przy czym jednak dookreślono, że na terenie tym dopuszcza się wyłącznie "remonty, modernizacje i wymianę istniejącej, zużytej technicznie zabudowy na nową oraz lokalizację niezbędnej zabudowy gospodarczej i towarzyszącej jako uzupełnienie dopuszczalnego przeznaczenia terenu". Powyższe znajduje potwierdzenie także w zapisach § 2 m.p.z.p., zgodnie z którym przedmiotem planu było dopuszczenie możliwości remontów, modernizacji i wymiany istniejącej zabudowy na obszarze objętym planem. Skarżący zamierza zmienić funkcję budynku z gospodarczej na mieszkaniową. Zamierzenie to w świetle postanowień m.p.z.p. jest niedopuszczalne. Skarżący ma możliwość dokonywania remontów i modernizacji istniejącego budynku gospodarczego, nie może jednak to prowadzić do zmiany jego funkcji. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy – które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że funkcja istniejącego budynku gospodarczego służącego jako uzupełnienie zabudowy mieszkalnej nie może zostać zmieniona na funkcję mieszkalną; 2) art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną interpretację zapisów m.p.z.p., co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał argumenty na poparcie wniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Organu I instancji nie naruszają bowiem prawa materialnego, nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami skutkującymi wznowieniem postępowania bądź stwierdzeniem nieważności ani nie uchybiają regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że kontrola Sądu w niniejszej sprawie obejmuje akty wydane w postępowaniu uproszczonym w sprawach wydawania zaświadczeń. Skarżący zamierza zmienić sposób użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Do zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy dołączyć m. in. zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.; dalej "p.b."). Podstawą domagania się przez Skarżącego tego rodzaju zaświadczenia, a zarazem podstawą do jego wydania przez właściwy organ jest zatem przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Z art. 218 § 2 k.p.a. wynika, że przed wydaniem zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jednak ograniczony zakres, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2527/17, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. określa przedmiot i zakres przeprowadzanego przez właściwy organ postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z regulacji tej wynika, że organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania będzie zgodny z ustaleniami planu. Organ zobowiązany jest zatem do dokonania w ramach tej oceny wykładni postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 listopada 2012 r., II OSK 1277/11; 5 maja 2022 r., II OSK 1358/19 – opubl. w CBOSA). W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni postanowień m.p.z.p. w zakresie zgodności z tym aktem planowanej przez Skarżącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W konsekwencji prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści. W sprawie bezsporne jest, że działka nr [...], obręb [...] usytuowana jest w m.p.z.p. na obszarze oznaczonym symbolem 0.3.ZL., w granicach którego wydzielono teren o dopuszczalnym przeznaczeniu 10.M. Stosownie do § 5 ust. 1 m.p.z.p. dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 0.3.ZL ustala się podstawowe przeznaczenie terenów pod zadrzewienia i zalesienia z funkcją dominującą ekologiczną i publiczną. W myśl § 5 ust. 1 m.p.z.p. w granicach obszaru 0.3.ZL wydziela się m. in. tereny o dopuszczalnym przeznaczeniu 1-31.M – mieszkalnictwo, na których dopuszcza się remonty, modernizacje i wymianę istniejącej zużytej technicznie zabudowy na nową i lokalizację nowej niezbędnej zabudowy gospodarczej i towarzyszącej jako uzupełnienie dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Na obszarze 0.3.ZL poza terenami 1-31.M określonymi w § 5 ust. 2: a) zakazuje się lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, b) dopuszcza się remonty i modernizacje istniejącej zabudowy mieszkaniowej mające na celu niezbędną poprawę warunków zamieszkania. Zwrócić uwagę także należy, że w myśl § 2 m.p.z.p. przedmiotem zmiany planu jest zmiana zapisu tekstu planu umożliwiająca remonty, modernizacje i wymianę istniejącej zabudowy na obszarze określonym w § 1. W myśl natomiast § 3 ust. 2 lit. b i c m.p.z.p. ustalenia graficzne obejmują 01-03 ZL - oznaczenie obszarów o dominującej funkcji ekologicznej i publicznej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zalesienia i zadrzewienia oraz 1-36 - granice terenów zabudowanych, na których dopuszcza się remonty, modernizacje i wymianę istniejącej zabudowy. Analiza ww. postanowień m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zamierzona przez Skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkaniowy jednorodzinny nie jest zgodna ani z przeznaczeniem podstawowym ani dopuszczalnym przewidzianym w m.p.z.p. dla terenu 0.3.ZL. W ramach dopuszczalnego przeznaczenia pod mieszkalnictwo na terenie oznaczonym symbolem 10.M m.p.z.p. zezwala na lokalizację nowej zabudowy, ale jedynie niezbędnej zabudowy gospodarczej i towarzyszącej jako uzupełnienie dopuszczalnego przeznaczenia terenu (§ 5 ust. 2). Jednocześnie wprost zakazuje lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej (§ 5 ust. 3 lit. a). Nadto m.p.z.p. dopuszcza remonty, modernizację i wymianę zużytej technicznie zabudowy na nową (§ 5 ust. 2). Jednocześnie dookreślając, że w odniesieniu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej dopuszcza się remonty i modernizacje mające na celu poprawę warunków zamieszkania (§ 5 ust. 3 lit. b). W świetle zapisów m.p.z.p., w szczególności § 5 ust. 2 i ust. 3 lit. a m.p.z.p., nie jest zatem dopuszczalna zmiana funkcji budynku gospodarczego na funkcję mieszkaniową. Zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej należy bowiem rozumieć nie tylko jako zakaz posadowienia nowej zabudowy, ale także jako zakaz zmiany funkcji istniejącej zabudowy gospodarczej na mieszkaniową. M.p.z.p. na terenie 10.M wydzielonym w ramach terenu 3.ZL zezwala tylko na zachowanie istniejącej w dniu uchwalenia planu zabudowy o funkcji mieszkaniowej, a możliwość lokalizacji nowej zabudowy dotyczy tylko niezbędnej zabudowy gospodarczej i towarzyszącej jako uzupełnienie dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Słusznie zatem Kolegium wskazało, że Skarżący ma możliwość dokonywania remontów, modernizacji oraz wymiany zużytej technicznie zabudowy istniejącego budynku gospodarczego na nową, jednakże nie może to prowadzić do zmiany funkcji budynku z gospodarczej na mieszkaniową. Wobec powyższego należy uznać, że organy obu instancji prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.