II SA/Gl 121/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stanowiących własność gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 pkt 2, 6, 7 i 8. Rada Gminy M., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g., w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości stanowiących własność Gminy M. na okresy dłuższe niż trzyletnie. Wojewoda [...] w skardze do sądu administracyjnego wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części określonej w § 1 pkt 6 i 7 - jako niezgodnej z art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej w skrócie u.g.n., oraz § 1 pkt 2 i 8 - jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. W uzasadnieniu skargi podniósł, że z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego koniecznym jest formułowanie jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co oznacza, że w jej treści nie mogą znajdować się regulacje nie mające uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. W ocenie Wojewody niedopuszczalne jest powtarzanie w akcie prawa miejscowego kwestii uregulowanych ustawą, jak również działanie polegające na modyfikacji jej treści. Wskazując na sprzeczność § 1 pkt 6 i 7 uchwały z regulacją art. 37 u.g.n., Wojewoda podniósł, że zawarte w ust. 4 tego przepisu upoważnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia wskazanych w tym przepisie umów nie może być interpretowane jako upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego, jako że sama ustawa określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Stąd też akty prawa miejscowego nie mogą wprowadzać rozwiązań odmiennych niż ustawowe bądź je modyfikować. W ocenie Wojewody art. 37 ust. 4 u.g.n. należy interpretować nie tylko łącznie z ust.1 tego przepisu, lecz również z odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n., zatem katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy ma charakter zamknięty. Uzasadniając zarzut niezgodności z prawem § 1 pkt 2 uchwały Wojewoda wskazał na powtórzenie w tym przepisie regulacji zawartej w art. 25 ust. 1 u.g.n. Zaś w odniesieniu do § 1 pkt 8 uchwały zwrócił uwagę, że regulacja w nim zawarta wykracza poza delegację ustawową art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. rada gminy ustala zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Zdaniem Wojewody taką zasadą nie jest natomiast regulacja zawarta w § 1 pkt 8 uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o jej oddalenie w całości. Uznając za niezasadny zarzut organu nadzoru w zakresie naruszenia prawa regulacją § 1 pkt 7 uchwały, sporządzający odpowiedź na skargę Wójt Gminy zaakcentował, że przyjmując pogląd prezentowany przez Wojewodę [...] powstałaby sytuacja, w której w art. 37 ust. 3 u.g.n. zawarta byłaby norma kompetencyjna, następnie powtórzona w ust. 4 tego przepisu. Dokonując interpretacji pojęcia "odpowiedniego stosowania" ust. 3 art. 37 u.g.n. w odniesieniu do ust. 4 tego przepisu podniesiono, że regulacja ust. 3 nie ma zastosowania do zawierania umów najmu lub dzierżawy. Zdanie pierwsze ust. 4 należy bowiem interpretować łącznie ze zdaniem drugim, stanowiącym, że "Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Oznacza to, że zapis ten miał na celu umożliwienie radzie gminy wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lub dzierżawy bez trybu przetargowego w każdej sytuacji. Dodatkowo za taką wykładnią art. 37 ust. 4 u.g.n. przemawia fakt, że najem czy dzierżawa winny być obarczone mniejszymi ograniczeniami niż sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste, jako że te ostatnie są czynnościami dalej idącymi. Wójt Gminy nie zgodził się również z kolejnymi zarzutami skargi wskazując, że powtórzenie regulacji ustawowej zawarte w § 1 pkt 2 uchwały ma jedynie charakter informacyjny i w żaden sposób zapis ten nie może być interpretowany odmiennie niż treść ustawy. Podkreślił jednakże, iż w przypadku uznania za słuszny poglądu wyrażonego w skardze, powyższe naruszenie ma charakter nieistotny, także w odniesieniu do zapisu § 1 pkt 8 uchwały. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie określonym skargą i nie podzielił argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę odnośnie nieistotnego naruszenia prawa podkreślając, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona uchwała Rady Gminy M. w części określonej w § 1 pkt 2, 6, 7 i 8 została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Przechodząc do oceny podstawowego zarzutu skargi, sprowadzającego się do zakwestionowania sposobu rozumienia przez organ nadzoru art. 37 ust. 4 u.g.n., przywołać należy w całości treść art. 37 ustawy. Przepis ten w ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze przetargu. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca enumeratywnie wyliczył kilkanaście przypadków, w których nieruchomości takie są zbywane w drodze bezprzetargowej. W ust. 3 ustawodawca umocował wojewodę w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i odpowiednią radę lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, do zwolnienia odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zwolnienie takie może mieć miejsce również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Natomiast zgodnie z ust. 4 art. 37 u.g.n. przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Na tle przywołanej regulacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy, zgodnie z którym art. 37 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, a w konsekwencji że ust. 4 tego przepisu daje radzie gminy możliwość wyrażenia zgody na zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy w sposób dowolny i w każdej sytuacji. Wprost przeciwnie, skoro art. 37 ust. 4 u.g.n. odsyła do odpowiedniego stosowania ust. 1 (przewidującego, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu z zastrzeżeniem ust. 2 i 3), wobec tego wyrażenie zgody na zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony może mieć miejsce tylko przy odpowiednim stosowaniu ust. 2 i 3, oczywiście w zakresie, który ma zastosowanie do umów wymienionych w ust. 4. Niedopuszczalne jest zatem przyjęcie, że zdanie drugie ust. 4 stanowi samodzielną podstawę prawną do wyrażenia zgody na bezprzetargowy tryb zawarcia umowy najmu lub dzierżawy, która w każdej sytuacji upoważnia do wyrażenia przez właściwy organ zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata oraz na czas nieoznaczony. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09. W uchwale tej wskazano bowiem, że : "rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy." Argumentując zajęte stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podniósł m.in., że skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania takich umów w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Oznaczałoby to wprowadzenie z jednej strony nakazu, z drugiej zaś zezwolenie na jego niestosowanie. W uchwale zwrócono uwagę, że art. 37 ust. 3 u.g.n. szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4., a ponadto, że brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym, mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Nawiązując do zawartej w art. 37 ust. 3 u.g.n. zasady wyłączenia możliwości odstąpienia od przetargu, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4, prowadziłoby do sytuacji, w których wyboru podmiotu z którym zawarta zostanie umowa, w przypadku większej ilości takich podmiotów, dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Pogląd ten podziela Sąd rozpatrujący sprawę w niniejszym składzie. Odesłania do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w omawianej uchwale wymaga również podniesione w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że zastosowanie art. 37 ust. 3 u.g.n. oznaczałoby powtórzenie normy kompetencyjnej zawartej w zdaniu 2 ust. 4 tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zwrócił uwagę na racjonalne uzasadnienie takiego zabiegu legislacyjnego, gdyż określenie kompetencji organów właściwych do wyrażenia zgody na odstąpienie obowiązku przetargowego zawarcia umowy winno nastąpić wprost i jednoznacznie, a nie przez odesłanie do stosowania innych przepisów. Zatem określenie w § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, że "nieruchomości wydzierżawia się lub wynajmuje w trybie przetargowym z zastrzeżeniem pkt 7", a nadto wskazanie w § 1 pkt 7 kilku przypadków, w których można odstąpić od przetargu, z przyczyn wyżej wskazanych w sposób istotny narusza art. 37 ust. 4 u.g.n. w związku z ust. 3 tego przepisu. W odniesieniu do kolejnego zarzutu skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewodę, według którego przepisy prawa miejscowego nie mogą powielać regulacji zawartych w innych powszechnie obowiązujących aktach normatywnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że powtarzanie bądź modyfikowanie materii ustawowej w aktach organów jednostek samorządu terytorialnego jest niedopuszczalne (por. w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 1999 r., sygn. akt SA/Gd 1260/94 - Lex nr 24561, z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02 – niepubl.). Z kolei w innym wyroku z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 – OSS 2000 r. Nr 1, poz. 17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zawarte zostało w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." Za zasadny należało wobec tego uznać zarzut, iż Rada Gminy stanowiąc w § 1 pkt 2 uchwały, że "organem właściwym do wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości jest Wójt Gminy M." dokonała powtórzenia treści art. 25 ust. 1 u.g.n. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Nie można przy tym zgodzić się z argumentacją Rady Gminy, że owe powtórzenie regulacji ustawowej służy realizacji funkcji informacyjnej podjętej uchwały i w konsekwencji stanowi ono nieistotne naruszenie prawa. Słusznie zaakcentował Wojewoda, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), stąd zawieranie w treści aktu prawa miejscowego treści przepisu ustawy jest niedozwolone. Przeciwko stanowisku prezentowanemu przez Radę przemawia sama funkcja przepisów prawa, która niewątpliwie sprowadza się do regulowania stanu prawnego, nie zaś do informowania o treści przepisów prawa. Dodatkowo należy przywołać treść § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908, por. również wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07). Dokonując z kolei oceny § 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że regulacja ta nie ustala zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości, wbrew delegacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., lecz uprawnienie w tym zakresie przekazuje na rzecz Wójta Gminy. W wymienionym przepisie Rada Gminy postanowiła, że "stawki opłat z tytułu dzierżawy lub najmu ustala Wójt Gminy, biorąc pod uwagę lokalizację nieruchomości, powierzchnię, sposób użytkowania oraz stan części składowych nieruchomości". Tymczasem to do rady gminy jako organu stanowiącego, nie zaś do wójta gminy jako organu wykonawczego, należy ustalanie wiążących organ wykonawczy zasad i kryteriów określania stawek opłat z tytułu dzierżawy lub najmu nieruchomości gminnych. Z tych wszystkich względów zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej § 1 pkt 2, 6, 7 i 8 stosownie do treści art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wyjaśnić jednocześnie wymaga, że w wyroku nie zawarto orzeczenia, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 powyższej ustawy), jako że akt ten po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...], wszedł w życie.