II SA/Gl 1216/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2021 r., B.B. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Urzędu Miasta w J. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – K.C., legitymującą się od dnia 18 października 2020 r. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kierownik Referatu ds. Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miasta J., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., dalej powoływanej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub w skrócie "u.ś.r."), odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu odwołał się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznał, iż jednym z kryteriów uprawniających do przyznania prawa do świadczenia jest przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b, tj. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18 (względnie 25) roku życia. Z kolei, w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagającą opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od dnia 18 października 2020 r., tj. po ukończeniu przez nią 18 roku życia, a nadto pozostaje ona w związku małżeńskim, a jej mąż (M.C.) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pismem z dnia 13 sierpnia 2021 r. skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, stwierdzając w nim, iż nie zgadza się z treścią decyzji organu I instancji i wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szczegółowo opisała zakres codziennych czynności wykonywanych przy pielęgnacji matki. Podała, że żyjący mąż matki a jej ojciec jest osobą przemocową i toczy się w jego sprawie postępowanie karne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12.10.94 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu przywołało treść art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych i wywiodło, iż wykładnia językowa tego przepisu nie pozwala na przyznanie świadczenia skarżącej, bowiem mąż chorej matki nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tego względu odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Podkreśliło, że prezentowane dotąd stanowisko odnośnie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych musi ulec zmianie, wobec mocy powszechnie obowiązującego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, iż w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Pismem z dnia 10 września 2021 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję, nie zgadzając się z krzywdzącą dla niej treścią. Powołała się jeszcze raz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. i argumenty takie same, jak zaprezentowane w odwołaniu, oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne. Akcentowała, iż jej ojciec nie jest w stanie sprawować opieki nad chorą małżonką, legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., w skrócie jak dotychczas: "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca odwołuje się więc do dwóch przypadków - pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, oraz drugiego - w którym ta osoba rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, przy czym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W judykaturze podkreślane jest stanowisko, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej, jak również prawidłowo ustalony w stan faktyczny konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 817/21). W przypadku organu I instancji podstawą odmowy wnioskowanego przez skarżącą świadczenia była przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to znaczny niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od dnia 18 października 2020 r., czyli od jej 70 roku życia, zatem niepełnosprawność nie powstała - nie później niż do 18 roku życia (w art. 17 ust. 1b pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (w art. 17 ust. 1b pkt 2). Jako drugą przesłankę odmowy organ wskazał okoliczność pozostawania matki w związku małżeńskim, gdzie współmałżonek (ojciec skarżącej) nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem SKO, skarżąca jako córka niepełnosprawnej matki jest zobowiązana do alimentacji w drugiej kolejności i taką opiekę świadczyć może tylko w przypadku, gdyby jej ojciec (mąż matki) miałby orzeczony znaczy stopień niepełnosprawności (por. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych). Należy tu zauważyć, że o ile z niekwestionowanego stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką osobiście to, z ustaleń tych nie wynika niemożliwość wykonywania tej opieki przez jej męża, skoro nie jest osobą niepełnosprawną i to w stopniu znacznym. Również sama okoliczność braku kontaktu z mężem matki i informacja zamieszczona w zaświadczeniu lekarskim z dnia 8 marca 2021 r., iż według relacji różnych osób, w tym samej skarżącej, podczas wizyt męża w domu matka okazuje drażliwość, niepokój, skoki ciśnienia, przyspieszony puls i problemy z wentylacją respiratorem, nie została należycie wyjaśniona. Z analizy oświadczenia skarżącej z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika, iż nie jest w stanie podać, czy jej ojciec posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż nie utrzymuje z nim kontaktu, ale uważa, że nie posiada takiego orzeczenia (k. 15 akt administracyjnych). Podkreślić przy tym należy, że realizacja powyższego obowiązku może przybrać formę sprawowania osobistej opieki lub też może mieć wymiar finansowy, czyli sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Prezentowany pogląd, dotyczący przedstawionej powyżej wykładni art. 17 ust. 1, ust. 1a, i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013r., sygn. akt I OSK 2623/12, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. W ocenie składu orzekającego stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki, a ojca skarżącej powinien być wykazany różnymi dowodami, w tym stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, ale to nie może przesądzać, że umożliwia sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, a tym samym uniemożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą, jako jej córkę. Jedynie jednoznaczne stwierdzenie, że małżonek jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, a uzyskanie od niego na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest możliwe lub nie jest połączone z nadmiernymi trudnościami, umożliwiałoby wydanie decyzji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zasadnicze znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania. W szczególności dokładnie winien zbadać, czy ojciec skarżącej, a mąż osoby wymagającej opieki, jest obiektywnie zdolny do sprawowania prawidłowej opieki nad niepełnosprawną żoną, czy też taka możliwość jest wykluczona. Oceny niemożności sprawowania opieki należy dokonać kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego. Dokonując tej oceny, nie można z góry założyć, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą tego wymagającą. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w tym również właściwe zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. ust. 5 pkt 2 lit. a). W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl