II SA/Gl 1217/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Układ komunikacyjny dla terenu budowy [...] - Etap II realizacji inwestycji". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. znak [...]. Na podstawie ww. decyzji, z dniem 12 stycznia 2011 r. przejęta została z mocy prawa na własność Gminy K. między innymi nieruchomość położona w K., obręb [...], oznaczona jako działki: nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4, k.m. 28, stanowiąca własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym M. S. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. znak [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] r. Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. M. S. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. o ustaleniu odszkodowania, wskazując, iż ww. decyzja została wydana przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.), co skutkuje koniecznością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu prezydent tego miasta, jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Uzasadniając zachowanie miesięcznego terminu Wnioskodawca wskazał, iż o podstawie wznowienia dowiedział się z chwilą otrzymania opinii prawnej sporządzonej na jego zlecenie, tj. w dniu [...] r. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 148 § 1, 149 § 3 i 4, art. 150 § 1 oraz art. 124 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. S., postanowił odmówić wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działki nr 1, 2, 3 i 4 o łącznej pow. 197m2, k.m. 28, obręb [...], wydzieloną z księgi wieczystej [...] prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K., przejętej z mocy prawa przez Miasto K. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: pn. "Układ komunikacyjny dla terenu budowy [...] Etap II realizacji inwestycji, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., znak [...], zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r., o sygnaturze [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że złożenie wniosku o wznowienie rodzi po stronie organu obowiązek zbadania, czy został on złożony przez stronę postępowania, czy wniesiono go z zachowaniem terminu oraz czy oparty jest on o ustawowe przesłanki wznowienia (analiza wniosku co do podstaw, a nie przyczyn). Negatywna ocena w zakresie zachowania przez wnoszącego podanie o wznowienie postępowania którejkolwiek z ww. przesłanek uniemożliwia zatem wydanie postanowienia o wznowieniu. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, bowiem strona nie dochowała miesięcznego terminu przewidzianego w ustawie do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie. Zgodnie z poglądem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie, bieg terminu, o którym mowa, rozpoczyna się od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o okolicznościach powołanych w podaniu o wznowienie, a nie od dnia, w którym prawidłowo ocenił znaczenie danego dowodu, faktu bądź okoliczności. Zatem moment uzyskania przez stronę opinii prawnej, z której wynika, że dana okoliczność stanowi przesłankę wznowieniową, pozostaje bez wpływu na ocenę dochowania terminu, o jakim mowa powyżej. Przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w ramach prowadzonego postępowania w danej sprawie, które mogłyby naruszać zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W pozostałych przypadkach uprawnienie do rozpatrzenia podania o wznowienie postępowania pozostaje przy organie, który wydał decyzję w ostatniej instancji. W omawianym stanie faktycznym nie można mówić o celowym naruszeniu przez organ przepisów o wyłączeniu, bowiem jak wynika z dominującego obecnie poglądu orzecznictwa, nie zachodzą przesłanki do wyłączenia organu od orzekania w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a tym samym również w postępowaniu odszkodowawczym. Zażalenie na ww. postanowienie złożył M. S. reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że wnioskodawca w trakcie postępowania i po jego zakończeniu nie posiadał wiedzy okolicznościach uzasadniających złożenie wniosku o wznowienie postępowania. W szczególności nie wiedział, że Prezydent Miasta K. wykonujący również funkcję starosty, w przypadku ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, powinien podlegać wyłączeniu od załatwienia sprawy. Wynika to z faktu, że niniejsza sprawa ma charakter specyficzny, a przesłanki uzasadniające wyłączenie organu od załatwienia sprawy nie są w tym przypadku powszechnie znane, gdyż wynikają z poglądów doktryny i orzecznictwa. Brak wiedzy strony o orzeczeniach i poglądach wykluczał zatem przyjęcie, że strona powzięła informację o podstawie wznowienia przed otrzymaniem opinii prawnej wskazującej na możliwość złożenia w tej sprawie wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie żalącego się w przedmiotowej sprawie doszło również do naruszenia art. 150 § 2 k.p.a., gdyż przyczyną wznowienia postępowania było wadliwe działanie organu I instancji, co uzasadniało przekazanie wniosku o wznowienie organowi wyższego stopnia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez M. S., reprezentowanego przez pełnomocnika, na postanowienie Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź niezachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a., organ administracji publicznej może - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. - wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. Art. 148 § 1 k.p.a. określa termin, w jakim osoba uprawniona do żądania wszczęcia postępowania może zwrócić się do właściwego organu o wszczęcie tego postępowania. Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Wojewoda [...] podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, poparte orzecznictwem sądów administracyjnych, że termin jednego miesiąca, o którym mowa w art. 148 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona prawidłowo oceniła znaczenie dowodu lub faktu. Z akt sprawy wynika, że okoliczność stanowiąca podstawę wniosku o wznowienie postępowania - jako, że wynika wprost z doręczonej stronie decyzji - była znana skarżącemu już w październiku 2014 r. Wniosek został zatem złożony po terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 150 § 2 k.p.a. przez Prezydenta Miasta K., wskazano, że w zaistniałym stanie faktycznym nie można mówić o celowym naruszeniu przez organ przepisów o wyłączeniu, gdyż orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie podnosi, że nie zachodzą przesłanki do wyłączenia organu od orzekania w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak również w postępowaniu odszkodowawczym. Skargę na powyższą decyzję złożył przez pełnomocnika M. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego: 1) art. 148 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po upływie miesiąca od dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, 2) art. 149 § 3 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy istniały podstawy do wznowienia postępowania, 3) art. 150 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania przez organ wyższego stopnia nad organem, który wydał w sprawie decyzję objętą wnioskiem o wznowienie, 4) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskodawca w trakcie trwania postępowania i po jego zakończeniu nie posiadał wiedzy o okolicznościach uzasadniających złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Wynika to faktu, że niniejsza sprawa ma charakter specyficzny, a przesłanki uzasadniające wyłączenie organu od załatwienia sprawy nie są w tym przypadku powszechnie znane, gdyż wynikają z poglądów doktryny i orzecznictwa. Brak wiedzy strony o tych orzeczeniach i poglądach wykluczał zatem przyjęcie, że strona powzięła informacje o podstawie wznowienie przed otrzymaniem opinii prawnej wskazującej na możliwość złożenia w tej sprawie wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło również do naruszenia art. 150 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc bowiem pod uwagę wskazywane we wniosku okoliczności, nie może ulegać wątpliwości, że wskazywaną przyczyną wznowienia postępowania było ewidentnie wadliwe działanie organu I instancji (który prowadził postępowanie pomimo istnienia podstaw do jego wyłączenia od załatwienia sprawy), co uzasadniało przekazanie wniosku o wznowienie organowi wyższego stopnia, tj. Wojewodzie [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Z kolei w świetle art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Wg art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei wg art. 150 § 1 i 2 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wg wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., II OSK 524/11, przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej. Zatem przesłanka ta na pewno nie jest spełniona w sytuacji, kiedy organ wydaje rozstrzygnięcie sprzeczne ze stanowiskiem strony, aczkolwiek mające podstawy prawne. Organ zauważa, że jego stanowisko wynikało z orzecznictwa, które – co trzeba przyznać – nie było jednolite. Można jednak przywołać np. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 823/14, w którym zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 11a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest starosta. W świetle przepisu art. 12 ust. 4a ww. ustawy ten sam organ jest również właściwy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość. Nie istnieje, także na gruncie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźna norma prawna wyłączająca starostę jako organ administracji publicznej od orzekania, w przypadku jednoczesnego reprezentowania przezeń interesów Skarbu Państwa jako właściciela przejętej na rzecz Gminy nieruchomości. Nie ma w takim wypadku zastosowania także przepis art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Ten ostatni przepis wskazuje enumeratywnie przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, które muszą być interpretowane ściśle. Przy wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi wielokrotnie do połączenia ról procesowych organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i jednoczesnej reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej, państwo działające przez organy państwowe nie może w takiej sytuacji zostać pozbawione możliwości wykonywania zadań publicznych. Przeciwko przyjęciu konieczności wyłączenia starosty od orzekania w sprawie przemawia także – zdaniem NSA – dotychczasowa praktyka ustawodawcy, który w sytuacji gdy dostrzegał w jakiejś kategorii spraw obawę zaistnienia kolizji interesów np. wspólnoty samorządowej reprezentowanej przez organ powołany do prowadzenia postępowania, to wprowadzał wyłączenia (np. art. 124 ust. 8 i 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wg NSA skoro brak takich samych regulacji w doniesieniu do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na gruncie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jednocześnie reprezentującego uprawnienia Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, oznacza to że ustawodawca nie dopatrzył się w połączeniu tych dwóch ról konfliktu interesów, skutkujących koniecznością wyłączenia. Zatem naruszenia art. 150 §1 i 2 k.p.a. nie można organowi przypisywać. Organ też, mając na uwadze cytowane orzecznictwo, nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, co wynikało z analizy uzasadnienia rozstrzygnięcia. Rację ma organ, że brak jest podstaw do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, bowiem strona nie dochowała miesięcznego terminu przewidzianego w ustawie do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie. Zgodnie z poglądem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie, bieg terminu, o którym mowa, rozpoczyna się od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o okolicznościach powołanych w podaniu o wznowienie, a nie od dnia, w którym prawidłowo ocenił znaczenie danego dowodu, faktu bądź okoliczności (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 3/11, wyrok WSA w Rzeszowie z 8 września 2010 r., sygn. II SA/Rz 279/10). Zatem moment uzyskania przez stronę opinii prawnej, z której wynikałoby, że dana okoliczność stanowi przesłankę wznowieniową, pozostaje bez wpływu na ocenę dochowania terminu. Idąc tokiem rozumowania strony, zlecenie wykonania opinii nawet kilka lat po wydaniu rozstrzygnięcia, powodowałoby konieczność uwzględnienia jej racji. Priorytet ma tymczasem zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 §1 k.p.a.) i przepisy muszą być interpretowane z jej uwzględnieniem. Na marginesie można dodać, że na egzemplarzu decyzji z [...] r. objętej wnioskiem o wznowienie, zawarta jest adnotacja, iż podlegała ona doręczeniu adwokatowi reprezentującemu M. S. oraz że egzemplarz decyzji otrzymał w imieniu pełnomocnika w dniu 29 października 2014 r. upoważniony aplikant adwokacki. Reprezentacja ta wynikała również z punktu 5 wskazanej decyzji. W tej sytuacji, wobec profesjonalnej reprezentacji M. S., racje skargi tym bardziej nie podlegały uwzględnieniu, aczkolwiek fakt ten nie był przesądzający. Nie naruszono zatem art. 148 § 1, art. 149 § 3, art. 150 § 2 oraz art. 107 §3 k.p.a., ani też żadnego innego przepisu w stopniu, który by uzasadniał uwzględnienie skargi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.