I OSK 823/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 952/13 w sprawie ze skargi Gminy Miasta D. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia od Gminy Miasta D. na rzecz Wojewody Podkarpackiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 952/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi Gminy Miasta D. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość pkt. I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu D. z dnia [...] stycznia 2013 r. [...]; w pkt. II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; w pkt. III. zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto D. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: przedmiotem skargi Gminy D. była decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu D. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w obr. [...] D., oznaczoną jako działka nr [...]o pow. 0,0229 ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto D. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – zwanej dalej w skrócie k.p.a., art. 9a, art. 106 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651ze zm. – zwana dalej "u.g.n."). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta Powiatu D. decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. K. – bocznej i ul. L. – bocznej w D.". Decyzją tą objęta została część działki nr ewid. Nr [...] w D., [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa – w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w D. Dla potrzeb realizacji ww. inwestycji z działki tej wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,0229 ha, która została przeznaczona pod drogę gminną i na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz.1194 ze zm.) przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasto D. z dniem 11 stycznia 2012 r. (tj. z dniem kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna). Po przeprowadzeniu postępowania o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, Starosta Powiatu D. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] ustalił w pkt 1 odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości położonej w obr. [...] D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0229 ha w kwocie 4565,00 zł na rzecz Skarbu Państwa – Starosty D.; w pkt 2 ustalił odszkodowanie w kwocie 20766,00 zł na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w D. za utracone prawo użytkowania wieczystego gruntu wraz ze składnikami tej nieruchomości. Decyzją tą określono także, że do wypłaty ww. odszkodowania zobowiązana jest Gmina Miasto D. a wypłata ma nastąpić w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ powołując się na sporządzony na potrzeby prowadzonego postępowania operat szacunkowy podał, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie przedstawionego w tym operacie oszacowania nieruchomości. Zdaniem organu operat ten został wykonany poprawnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższą decyzję zakwestionowała Gmina Miasto D. wnosząc o jej zmianę poprzez zmniejszenie ustalonej wysokości odszkodowania i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem dokonania nowej wyceny nieruchomości, na podstawie odmiennej metody. Strona zarzuciła przyjęcie błędnej metodyki wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazując na treść § 36 pkt 4 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem"), podała, że rzeczoznawca winien najpierw przeanalizować ceny transakcyjne na rynku lokalnym lub z rynku regionalnego dotyczącego nieruchomości przeznaczonych pod realizację inwestycji drogowych. Dopiero brak tych transakcji uprawniał rzeczoznawcę do zastosowania sposobu wyceny poprzez porównanie nieruchomości przyległych. Nadto zarzucono, że przyjęte do porównania transakcje nie są reprezentatywne i winny zostać odrzucone. Wojewoda Podkarpacki nie uwzględnił powyższego odwołania i wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ powołując się na treść art. 12 ust. 4 pierwszej z wymienionych ustaw podał, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem o którym mowa w art. 18, ustalonym w odrębnej decyzji odpowiednio przez wojewodę lub starostę. Organ podał, że do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, z zastrzeżeniem art. 18, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przepisy Rozdziału 5 Dział III. Przytaczając treść art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 128 ust. 1, art. 131 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, 3, 4, art. 154 u.g.n. oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wojewoda podał, że w rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 15 sierpnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. Zaznaczono jednocześnie, że operat sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową powinien odpowiadać zapisom § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W dalszej części organ przywołał treść § 36 ust. 2 i 4 tego rozporządzenia. Dokonując oceny sporządzonego operatu organ podał, że w okolicznościach sprawy biegły ustalił, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, o kształcie nieregularnym, o pełnym uzbrojeniu w sieci infrastruktury technicznej. Oceniając trafność opinii biegłego Wojewoda podał, że mogła ona być podstawą do ustalenia odszkodowania z tytułu przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną. Opinia ta jest wiarygodna. Wartość działki została wyceniona zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nadto biegły dokonując wyceny nieruchomości przyjął, że korzystniejsze dla wywłaszczanego jest określenie wartości przedmiotowej nieruchomości na bazie nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Wojewoda podał, że wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami, z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, uwzględnia takie atrybuty jak: lokalizacja nieruchomości, uzbrojenie, dostępność i przydatność. Zastosowana przez biegłego metoda korygowania ceny średniej najbardziej oddaje wartość działki, przy uwzględnieniu przesłanek z art. 134 ust. 2 u.g.n. W ocenie organu sporządzona opinia wraz z wyjaśnieniem biegłego jest prawidłowa, wiarygodna, spójna i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu podniesione przez odwołującą stronę zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, tym bardziej, że sama strona nie podjęła próby udowodnienia, że wartość nieruchomości może być odmienna. Strona nie przedłożyła operatu szacunkowego zamówionego i sporządzonego we własnym zakresie, ani innej opinii która podważałaby wiarygodność sporządzonego na potrzeby prowadzonego postępowania operatu. Subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowej wartości nieruchomości nie stanowi o wadliwości dokonanej wyceny. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Miasto D. – reprezentowana przez radcę prawnego Tomasza Warchoła wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu D. oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału zebranego w sprawie oraz rozpoznanie sprawy w sposób wyłączający zaufanie do organu administracji; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy; - § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego niezastosowanie. Strona skarżąca zwróciła też uwagę, że zleciła wykonanie alternatywnego operatu szacunkowego. W operacie tym biegły rzeczoznawca majątkowy A. W., w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz metodę korygowania ceny średniej, podejście porównawcze oraz podejście kosztowe określił wartość użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności części składowych na kwotę 15682,00 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Sprawa ta dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość – działkę nr [...] obr. nr [...] w D. objętą decyzją Starosty Powiatu D. z dnia [...] listopada 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – rozbudowę ul. K.– bocznej i ul. L.– bocznej w D. , wydaną w oparciu o art. 11 a i art. 17 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687). Organem właściwym do wydania takiej decyzji w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest starosta, stosownie do przepisu art. 11 a ww. ustawy. Tenże sam organ jest również właściwy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, co wynika z art. 12 ust. 4a cyt. ustawy. W rozpoznawanej sprawie decyzję w pierwszej instancji wydał Starosta Powiatu D., ustalając w pkt I tej decyzji odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] na rzecz Skarbu Państwa – Starosty D. Stosunek administracyjnoprawny oparty jest na nierównorzędności podmiotów. Z jednej strony występuje dysponent władztwa organu administracji publicznej, natomiast drugim podmiotem jest administrowany, przy czym w ramach postępowania odszkodowawczego za przejęcie nieruchomości występują 2 podmioty: właściciel nieruchomości przejętej (wywłaszczonej) ubiegający się o odszkodowanie i podmiot zobowiązany do wypłaty takiego odszkodowania. Zdaniem kontrolowanego sądu Starosta Powiatu D. wystąpił w niniejszej sprawie w dwojakiej roli, z jednej strony jako dysponent władzy publicznej uprawniony do wydania decyzji, który rozstrzyga, ingeruje władczo, kształtując prawo do odszkodowania, z drugiej jako strona postępowania – reprezentując Skarb Państwa, dotychczasowego właściciela. Ten swoisty konflikt interesów, choć nie został wprost podniesiony przez skarżącą – Gminę D., to jednak niewątpliwie może rzutować na podejmowane w sprawie czynności przez organ, w tym także na ocenę sporządzonego przez biegłego operatu będącego podstawą wysokości ustalonego odszkodowania, która to ocena została zakwestionowana w skardze. Sąd I instancji wskazał, że wziął pod uwagę stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 i uważa, że mimo iż uchwała ta odnosi się do instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to wyrażone w niej stanowisko należy również zastosować w przypadku ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę. W powołanej uchwale NSA stwierdził, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W ocenie Sądu, uchwała ta zawiera w swej treści bardziej "uniwersalną" zasadę wyłączającą możliwość występowania w tym samym postępowaniu przez starostę jako stronę i organ wydający decyzję (podobnie uchwała NSA z dnia 19.05.2003 r., OPS 1/03 została odczytana przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 lipca 2011 r., II SA/Rz 288/11, którego stanowisko potrzymał NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r., I OSK 2211/11). W ramach postępowania odszkodowawczego starosta rozpatrzył sprawę, w której był stroną i orzekł o przyznaniu sobie odszkodowania, w postępowaniu odwoławczym także występuje jako organ oraz jako strona, na rzecz której przyznano odszkodowanie. Rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a., stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Tym samym należy stwierdzić, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W postępowaniu tym winna zostać zastosowana procedura przewidziana w art. 26 k.p.a. W tej sytuacji (skoro zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania) Sąd uznał się za zwolniony od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadności zarzutów zawartych w skardze, gdyż byłaby ona co najmniej przedwczesna. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Wojewoda i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: Naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że Starosta podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomość położoną w Obr. [...] D., oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,0229 ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto D. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zdaniem Wojewody Podkarpackiego brak jest podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie Starosta podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w sprawie, a więc że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z kolei z art. 11 a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687) organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest starosta. Zgodnie z art. 12 ust. 4a ww. ustawy ten sam organ jest również właściwy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość. Przepisy cyt. powyżej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie przewidują wyłączenia starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które ma wypłacić gmina. W konsekwencji nawet okoliczność, iż starosta jako organ administracji publicznej realizujący zadania z zakresu administracji rządowej, miałby ewentualnie wypłacić na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez starostę odszkodowanie za nieruchomość, która została przejęta przez gminę, nie stanowi podstawy do wyłączenia tego organu. Brak jest wyraźnej normy prawnej wyłączającej starostę jako organ administracji publicznej od orzekania w sprawie, w której Skarb Państwa reprezentowany przez tegoż Starostę jest stroną. Obowiązku tego nie można się wprost dopatrzeć się w art. 24 § 1 i 4 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, ze skarga Gminy na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest zasadna, jednak z przyczyn które zostały wzięte przez Sąd pod uwagę z urzędu, tj. naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Taka ocena Sądu I instancji jest błędna i nie zasługuje na aprobatę. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za prawo własności nieruchomości stanowiły przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi pod drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem, ustalanym w odrębnej decyzji przez wojewodę lub starostę. Do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania z zastrzeżeniem art. 18 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (Rozdział 5 Dział III ustawy). W myśl przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów innych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 11a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest starosta. W świetle przepisu art. 12 ust. 4a ww. ustawy ten sam organ jest również właściwy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość. Nie istnieje, także na gruncie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźna norma prawna wyłączająca starostę jako organ administracji publicznej od orzekania, w przypadku jednoczesnego reprezentowania przezeń interesów Skarbu Państwa jako właściciela przejętej na rzecz Gminy nieruchomości. Nie ma w takim wypadku zastosowania wbrew stanowisku Sądu I instancji także przepis art. 24 § 1 pkt.1 i 4 kpa. Ten ostatni przepis wskazuje enumeratywnie przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, które muszą być interpretowane ściśle. Jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie przy wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi wielokrotnie do połączenia ról procesowych organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i jednoczesnej reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej, państwo działające przez organy państwowe nie może w takiej sytuacji zostać pozbawione możliwości wykonywania zadań publicznych. Przeciwko przyjęciu konieczności wyłączenia starosty od orzekania w niniejszej sprawie przemawia także dotychczasowa praktyka ustawodawcy, który w sytuacji gdy dostrzegał w jakiejś kategorii spraw obawę zaistnienia kolizji interesów np. wspólnoty samorządowej reprezentowanej przez organ powołany do prowadzenia postępowania, to wprowadzał wyłączenia. Wskazać w tym miejscu należy na regulacje zawarte w art. 124 ust.8 i 142 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro brak takich samych regulacji w doniesieniu do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na gruncie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jednocześnie reprezentującego uprawnienia Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, oznacza to że ustawodawca nie dopatrzył się w połączeniu tych dwóch ról konfliktu interesów, skutkujących koniecznością wyłączenia. Wręcz przeciwnie, identyczny dualizm ról zauważyć należy w odniesieniu do starosty na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, któremu z jednej strony jako statio fisci Skarbu Państwa przyznano uprawnienie do podejmowania czynności prawnych w odniesieniu do nieruchomości skarbowych, z drugiej zaś kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w odniesieniu do tych nieruchomości( np. decyzję o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd, o wywłaszczaniu nieruchomości). Wadliwie więc sąd I instancji przyjął naruszenie w okolicznościach niniejszej sprawy w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 24§1pkt.1 i 4 kpa, co czyniło usprawiedliwionymi zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstępując od ich zasądzenia na rzecz Wojewody Podkarpackiego. W istocie bowiem wyłączną przyczyną postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie uwzględnionej skargi kasacyjnej.