II SA/Gl 1227/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę. W dniu 18 lipca 2014r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. wystąpiła do Prezydenta Miasta T. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego w T. przy Al. [...] na parceli nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], działając w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej stopnia podstawowego wezwał spółkę do usunięcia braków w projekcie architektoniczno-budowlanym, w tym m.in. poprzez dostarczenie ekspertyzy technicznej stanu istniejącej konstrukcji przeznaczonej do dalszej budowy. W dniu 13 grudnia 2014r. spółka przekazała do organu I instancji poprawiony projekt budowlany, zgodnie z którym istniejąca konstrukcja w miejscach pokrywających się z konstrukcją projektowaną zostanie zastąpiona nowymi elementami, natomiast w pozostałym zakresie obecna konstrukcja zostanie zdemontowana. Prezydent Miasta T., po analizie przedłożonego projektu postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], ponownie wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku z dnia 18 lipca 2014r., między innymi poprzez wyjaśnienie wątpliwości dotyczących rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym w części architektonicznej, a projektem w części konstrukcyjnej w zakresie dookreślenia rozmiaru "zastąpienia" (rozbiórki) istniejącej konstrukcji szkieletowej. Powyższa wątpliwość wynikała z faktu nieuwzględnienia w części konstrukcyjnej pierwszego rzędu słupów żelbetowych zlokalizowanych od Al. [...]. Natomiast w projekcie budowlanym w części architektonicznej, rysunki nr 02A, 02 i 03 przedstawiały pozostawienie ww. rzędu słupów, co z kolei jest niespójne z zapisem w części opisowej (str. 7, pkt 2.3), gdzie zawarto informację o zastąpieniu tych słupów nowymi elementami konstrukcyjnymi, w miejscach pokrywających się z istniejącą konstrukcją, natomiast w pozostałym zakresie elementy istniejącej konstrukcji mają zostać zdemontowane. W piśmie z dnia 16 lutego 2015r. spółka wyjaśniła, że rysunki projektu zarówno w części architektonicznej jak i konstrukcyjnej nie uwzględniają w realizacji projektowanego budynku istniejących słupów żelbetowych, zlokalizowanych bezpośrednio przy Al. [...]. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" Sp. z o.o. z siedzibą w T. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku handlowo-usługowego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że przedłożony i uzupełniony projekt budowlany spełnia wymogi decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podkreślając jednocześnie, że w wyniku dokonanych uzupełnień projektu istniejąca konstrukcja została de facto w całości zastąpiona przez nową konstrukcję, przy czym istniejąca konstrukcja odtworzona została w istniejących osiach, w sposób nie powodujący zmian parametrów, które skutkowałyby niezgodnością z decyzją o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. S. podnosząc, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., Nr [...] ustalająca warunki zabudowy została wydana dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji szkieletowej, a nie dla budowy budynku o nowej konstrukcji. Fakt wykorzystania istniejącej konstrukcji miał w ocenie skarżącego wpływ na ustalenie linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (nieuwzględnienie linii zabudowy na działkach sąsiednich), na co wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w wydanej w trybie odwoławczym decyzji w sprawie warunków zabudowy wyjaśniając, że: "Faktyczna linia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie ulegnie zmianie ze względu na charakter inwestycji - dokończenie rozpoczętej budowy, której lokalizacja od strony drogi publicznej nie ulegnie zmianie". Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzje w całości oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego w T. przy Al. [...] na parceli nr [...]. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że planowana inwestycja po wprowadzonych zmianach nie przewiduje wykorzystania istniejącej konstrukcji, bowiem w miejscach pokrywających się z projektowaną konstrukcją zostanie zastąpiona nowymi elementami, natomiast w pozostałym zakresie zostanie zdemontowana. Dlatego w ocenie Wojewody zatwierdzony projekt budowlany jest niezgody z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, Wojewoda jako organ nie będący właściwym do wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie może w ramach swoich kompetencji oceniać czy inwestycja polegająca na budowie przedmiotowego budynku od podstaw jako nowego obiektu uzyskałaby te same ustalenia co budowa ograniczona już istniejącą konstrukcją, determinującą podstawowe parametry obiektu, jak np. wysokość, szerokość czy też długość obiektu. Zatem, rodzaj inwestycji określony w projekcie budowlanym oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być tożsamy, co w ocenie organu w analizowanym przypadku nie występuje. Z kolei negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła "A" Sp. z o.o., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, polegający na przyjęciu, że przedłożony projekt budowlany zawiera odstępstwa od ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, a nadto naruszenie art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie doręczenie skarżącej odpisu odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy nie precyzuje w jakim zakresie istniejąca konstrukcja ma być wykorzystana do budowy nowego obiektu, w konsekwencji również decyzja o pozwoleniu na budowę nie zawiera w tym zakresie konkretnych ustaleń, zobowiązując jedynie inwestora do opracowania odrębnego projektu i uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Zdaniem skarżącej istniejąca konstrukcja została wykorzystana poprzez utrzymanie w projekcie słupów żelbetowych przylegających bezpośrednio do Al. [...] oraz ściany tunelu rozdzielającego dwie działki inwestora. Odtworzenie konstrukcji jest czynnością o charakterze technicznym i nie stanowi realizacji nowego obiektu. Zdaniem skarżącej Wojewoda nie wskazał na czym polega rozbieżność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a udzielonym pozwoleniem na budowę. Ponadto podniosła, że nie doręczenie skarżącej odwołania od decyzji organu I instancji pozbawiło ją możliwości uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym i przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Skarżąca zarzuciła również przewlekłość prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że decyzją z dnia [...] r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na parcelach nr: [...] i [...] położonych przy AL. [...] w T. Kwestią bezsporną pozostaje również, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy sformułowano wymóg, by planowana inwestycja odbyła się z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji szkieletowej położonej na parceli nr [...]. Natomiast istota sporu zasadniczo sprowadza się do kwestii zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie dotyczącym wykorzystania istniejącej konstrukcji szkieletowej. W uzupełnionym projekcie budowlanym obecna konstrukcja budynku w miejscach pokrywających się z projektowaną konstrukcją ma zostać zastąpiona nowymi elementami, natomiast w pozostałym zakresie podlega zdemontowaniu. Okoliczność ta nie budziła również wątpliwości organu I instancji, który w wydanej decyzji zobowiązał inwestora do uzyskania odrębnego pozwolenia na rozbiórkę istniejącej konstrukcji. Skarżąca natomiast podnosi, że rozbiórce będą podlegały nie wszystkie elementy istniejącej konstrukcji, bowiem pozostaną słupy żelbetowe znajdujące się od strony AL. [...]. oraz ściana tunelu rozdzielająca działki inwestora, co w konsekwencji świadczy o tym, że wykorzystana zostanie częściowo istniejąca konstrukcja, zgodnie z decyzją warunkach zabudowy. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem pozostaje ono w sprzeczności z zapisami przedłożonego projektu budowlanego, zgodnie z którym projekt po korektach nie uwzględnia wykorzystania istniejących naniesień budowlanych do dalszego wykorzystania. Obecna konstrukcja budynku w miejscach pokrywających się z projektowaną konstrukcją zostanie zastąpiona nowymi elementami, natomiast w pozostałym zakresie elementy istniejącej konstrukcji zostaną zdemontowane. Nadto zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy planowana inwestycja miała być realizowana w oparciu o istniejącą konstrukcję na działce nr [...], zatem tę konstrukcję, która zgodnie z przedłożonym projektem ma zostać rozebrana. Bez znaczenia pozostaje argumentacja dotycząca wykorzystania istniejących słupów żelbetowych w sytuacji, gdy zgodnie ze stanowiskiem skarżącej wyrażonym w piśmie z dnia 16 lutego 2014r. rysunki projektu zarówno części architektonicznej jak i konstrukcyjnej nie uwzględniają w realizacji projektowanego budynku istniejących słupów żelbetowych zlokalizowanych bezpośrednio przy Al. [...]. Stanowisko to pozostawałoby w zgodzie z treścią wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, które dotyczyło tylko i wyłącznie działki nr [...], podczas gdy przedmiotowe słupy zlokalizowane są poza terenem tej działki. Gdyby jednak przyjąć tak jak chce tego skarżąca, że do realizacji planowanej inwestycji zostaną wykorzystane istniejące słupy żelbetowe, oznaczałoby to, że projektowana inwestycja będzie realizowana również w granicach działki, co do której inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nią na cele budowlane. Wątpliwości może budzić również fakt, że warunki zabudowy zostały wydane dla budowy budynku handlowo-usługowego na działkach: [...] oraz części działki [...], tymczasem pozwolenie na budowę dotyczył już tylko i wyłącznie działki o nr [...]. W tej sytuacji zasadnie Wojewoda uznał, że zachodzi sprzeczności pomiędzy decyzją ustalająca warunki zabudowy, a wydaną na jej podstawie decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Należy wskazać, że związanie wynikające z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz.199 z późn. zm.) w zw. z art. 64 tej ustawy oznacza bowiem nie tylko obowiązek organów budowlanych wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz.1409 z późn. zm.), to jest sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymaganiom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustalenie tych warunków polega nie tylko na określeniu parametrów samego obiektu kubaturowego, ale na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 720/11oraz z dnia 19 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 94/11, LEX nr 1219178). Decyzja o warunkach zabudowy przesądza o ewentualnej dopuszczalności realizacji określonego przedsięwzięcia stanowiącego w sensie urbanistycznym prawną całość, dającą się wprawdzie podzielić, lecz tylko w znaczeniu realizacyjnym. Decyzja taka rozstrzyga o możliwości umieszczenia skonkretyzowanego zamierzenia, ustalając jednocześnie szczegółowe warunki odnoszące się do całości tego zamierzenia. Z powyższej regulacji wynika niezbicie, iż organ nie może zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem pamiętać, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę nie może zatem przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ ten jest także związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia (por. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 160 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 2281/10, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która określa przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2581/11 dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Wojewody, że zawarcie w pierwotnym projekcie budowlanym rozwiązania polegającego na wykorzystaniu istniejącej konstrukcji szkieletowej miało niewątpliwy wpływ na ustalenie warunków zabudowy, między innymi w zakresie ustalenia linii zabudowy. Dlatego w sytuacji gdy odstąpiono od wymagań ustalonych decyzją o warunkach zabudowy, należało stwierdzić, iż nie został spełniony warunek zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a w konsekwencji odmówić zarówno zatwierdzenia projektu budowlanego jak i udzielenia pozwolenia na budowę ( por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014r. sygn. akt II OSK 1900/12. LEX nr 1568299 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013r. sygn. akt II SA/Po 295/13, LEX nr 1390249). Jako chybiony należało uznać zarzut dotyczący nie doręczenia skarżącej odpisu odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji. Z całą pewnością przepisy powołanej w skardze ustawy ( art. 54 § 2 p.p.s.a.) nie znajdują zastosowania do postępowania prowadzonego przez organami administracji publicznej. Natomiast zgodnie z art.131 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, o wniesieniu odwołania zawiadamia strony. Zatem nie ma obowiązku wbrew twierdzeniom skargi doręczania odpisu wniesionego odwołania. Skarżąca o wniesionym odwołaniu została prawidłowo zawiadomiona i miała możliwość zapoznania się z jego treścią w siedzibie organu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ) skargę jako niezasadną oddalił.