II SA/Gl 1231/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...]r. (znak [...]) i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy K. nałożył na I. D. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po scaleniu, położonej w K., tj. działki nr 1 o pow. [...] ha. W podstawie prawnej przywołał art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), uchwałę Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości oraz uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz.U Nr 86, poz. 736). W uzasadnieniu Wójt Gminy wyjaśnił, iż na podstawie uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości i uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. zmieniającej pierwszą uchwałę Nr [...], przeprowadzono scalenie i podział gruntów w miejscowości K. w obrębie ulic [...],[...] i [...]. Przed scaleniem działka nr 2 o powierzchni [...] ha będącą własnością I. D. stanowiła niezabudowaną działkę o korzystnym kształcie, nie posiadającą uzbrojenia. Po scaleniu powstała działka o nr 1, charakteryzująca się regularnym kształtem uzyskała bezpośredni dostęp do drogi, w której przebiega uzbrojenie w sieć energetyczną, wodociągową i kanalizacyjną. Wobec braku zawarcia ugody w przedmiocie opłat adiacenckich, ustalenie tychże opłat nastąpiło w drodze uchwały Rady Gminy. Odrębną decyzją Starosta [...] rozstrzygnął o odszkodowaniach za grunty wydzielone pod nowe drogi, albo na poszerzenie dróg już istniejących, jak również za drzewa i krzewy postawione na zajętych gruntach. W związku z powyższymi działaniami na zlecenie Wójta Gminy K. sporządzono operat szacunkowy nieruchomości. Z treści operatu wynika, że w wyniku postępowania podziałowo- scaleniowego wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł. Uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] r. ustalono wysokość opłaty adiacenckiej jako 30% przyrostu wartości nieruchomości. Uwzględniając fakt wzbogacenia nieruchomości o wykonaną sieć energetyczną, wodociągową oraz kanalizacyjną a także przewidzianą do wykonania utwardzoną drogę, postępowanie potwierdziło wzrost wartości nieruchomości po scaleniu. Z tego tytułu organ pierwszej instancji ustalił wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę [...] zł, czyli jako 30 % przyrostu wartości przedmiotowej nieruchomości ustalonej na podstawie przygotowanej wyceny. Odwołanie od powyższej decyzji złożył I. D., wnosząc o odstąpienie od naliczania opłaty adiacenskiej. W odwołaniu podniósł, że przed scaleniem działka nr 2 całą długością przylegała do ul. [...], w której przebiegała już sieć wodociągowa, kanalizacyjna, energetyczna i telefoniczna, czyli była to już wtedy działka budowlana i posiadała dostęp do mediów od ulicy [...]. Po scaleniu możliwość podłączenia nowej działki możliwe jest także tylko od ulicy [...], a nie do tych, które powstały w wyniku scalenia. Dodatkowo podniósł, że działka ta przed scaleniem posiadała kształt prostokątny i przylegała całą długością do ulicy [...], a jej usytuowanie i kształt był bardzo korzystny. Jego działka przed i po scaleniu nie uległa na tyle znaczącym zmianom by spowodowało to wzrost jej wartości. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 107 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, zobowiązane są do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Zatem z tego przepisu wynika obowiązek wójta do naliczenia opłaty adiacenckiej osobom, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone po przeprowadzonym scaleniu. Wysokość obowiązującej stawki procentowej określona została w uchwale nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Zgodnie § 1 ust. 1 opłata ta wynosi 30 % przyrostu wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości nie dają możliwości odstąpienia od naliczenia przedmiotowych opłat, wskazując na obligatoryjny charakter opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy dodatkowo podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 107 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest decyzją uznaniową, lecz jej podjęcie jest obligatoryjne w sytuacji, kiedy osoby biorące udział w scaleniu otrzymały nowe nieruchomości. Adresatami tych decyzji są właściciele działek, które poddane zostały scaleniu, w wyniku którego otrzymali nowe wydzielone nieruchomości. W ocenie organu decydujące przy ustaleniu adresata decyzji określającej obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej , jest ustalenie kto uzyskał nieruchomość w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego. W rozpatrywanej sprawie osobą uposażoną nową nieruchomością był I. D., który nie kwestionuje tego faktu. Mając na uwadze uregulowanie art. 104 ust 2 cytowanej ustawy, który wśród wymaganych elementów uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości wymienia w pkt 7 – konieczność ustalenia sposobu, wysokości i terminu zapłaty opłat adiacenkich oraz regulację art. 107 ust. 3 ustawy, z której wynika, że o terminach i sposobach wnoszenia tych opłat rozstrzyga uchwała rady gminy o scaleniu, Rada Gminy K. w § 3 pkt 2 uchwały z dnia [...] r. określiła termin wnoszenia opłat na okres [...] lat po wybudowaniu urządzeń infrastruktury. W sprawie bezspornym jest, że uzbrojenie wykonano w [...] r. i [...] r., stąd wydanie decyzji w o naliczeniu opłat adiacenkich w [...] r., nie narusza przywołanych powyżej zasad. Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotowa opłata wynika z faktu wzrostu wartości w wyniku przeprowadzonego scalenia i podziału nieruchomości. Nie tylko bowiem wybudowanie infrastruktury wpływa na wzrost wartości nieruchomości, także sam fakt wydzielenia bardziej kształtnej, nieruchomości powoduje wzrost jej wartości. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że nie podlega sporowi fakt, iż uczestnikiem postępowania scaleniowego był I. D., podobnie jak nie sporny pozostaje fakt, iż otrzymanie nowej nieruchomości zobowiązuje organ do naliczenia, a stronę uposażoną nową nieruchomością do uiszczenia naliczonej opłaty adiacenckiej. W skardze do sądu administracyjnego I. D. wystąpił o pozytywne rozpatrzenie jego sprawy w kwestii odstąpienia od naliczania opłaty adiacenckiej, Wyjaśnił, że jego działka o nr 2 przed scaleniem posiadała korzystny kształt i odstęp do drogi i mediów od ulicy [...], a przeprowadzone scalenie zmieniło tylko kształt nowej działki z dotychczasowego prostokątnego na nowy kwadratowy. Poprzedni kształt działki był w jego ocenie bardziej korzystny. Otrzymana w wyniku scalenia działka nr 1 ma niekorzystne położenie na samym końcu ulicy [...], jej obszar charakteryzuje się znacznym spadkiem terenu, co wiąże się ze wzrostem poziomu wód gruntowych. Przedstawionych faktów nie uwzględniono w przygotowanej ocenie. Praktycznie w wyniku scalenia jego działka nie tylko nie zyskała lecz wręcz straciła na wartości. Dlatego też naliczenia opłaty adiacenckiej w proponowanej wysokości jest nie do przyjęcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi. Przywołując art. 107 ust. ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreśliło, że osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50 % wzrostu wartości tych nowych nieruchomości. W przypadku Gminy K. wysokość tej opłaty ustalona została w uchwale Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] r., ustalająca opłatę adiacencką w wysokości 30% przyrostu wartości nieruchomości. Z treści przywołanych przepisów wynika więc nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek gminy polegający na naliczeniu tej opłaty. Oznacza to, że decyzja wydana na podstawie art. 107 cytowanej ustawy nie jest decyzją uznaniową lecz jej podjęcie jest obligatoryjne w sytuacji, kiedy osoby biorące udział w scaleniu otrzymały nowe nieruchomości. Adresatami takich decyzji są właściciele działek, które zostały poddane scaleniu i w jego wyniku otrzymali nowe nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość I. D. uczestniczyła w przeprowadzanym na terenie gminy scalaniu i podziale nieruchomości. Zasadnie więc organ skierował zaskarżoną decyzję właśnie do niego, który w związku z otrzymaniem nowej nieruchomości zobowiązany jest do wniesienia opłaty adiacenckiej. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący podtrzymując argumenty podniesione w skardze, dodatkowo podał, że jego działka w kształcie sprzed scalenia posiadała dostęp do mediów. Tym samym fakt, że obecna działka posiada dostęp do mediów nie może dowodzić wzrostu jej wartości, bowiem sytuacja w tym zakresie nie uległa zmianie. Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi, wyjaśnił, że fakt uzbrojenia terenu uwzględniony został w przygotowanym operacie szacunkowym nieruchomości, obecny kształt działki obiektywnie umożliwia skarżącemu większą wygodę w jej zagospodarowaniu, a opłata adiacencka ma charakter obligatoryjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Wskazać należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a dotyczyły one naliczenia opłaty adiacenkiej w związku z postępowaniem scaleniowym. Zasady i tryb postępowania w tym zakresie określa art. 104 cytowanej ustawy, stanowiąc, iż rada gminy podejmuje stosowną uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości, doręczając ją uczestnikom postępowania scaleniowego, których adresy są znane a ponadto informację o podjęciu uchwały podając do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Wspomniana uchwała zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu powinna posiadać określoną treść. Między innymi powinna zawierać ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich (pkt 7 ust. 2 ) W przypadku rozpoznawanej sprawy Gmina K. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] poinformowała (zgodnie z art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a uchwałą Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] dokonała scalenia i podziału nieruchomości na oznaczonym terenie w sposób uwidoczniony w załącznikach. W § 3 uchwała ta stanowiła, że zgodnie z ugodą nie będzie się naliczać opłat adiacenkich. Jak wynika z akt sprawy, uczestniczący w postępowaniu scaleniowym I. D., uzyskał w wyniku tego postępowania nową działkę oznaczoną numerem 3, która zastąpiła jej starą działkę (przed scaleniem – oznaczoną jako działka 4). Działkę tę w dniu [...] r. sprzedała aktem notarialnym R. M. R., pozostając przekonaną, że z uzyskaną nieruchomością nie wiążą się żadne dodatkowe obciążenia. W wyniku skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wymieniona powyżej uchwała Rady Gminy Nr [...] została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 września 2003 r. (sygn. akt II SA/Ka 422/03) stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części dotyczącej paragrafów 2, 3 i 4, czyli m.in. w części dotyczącej zwolnienia z uiszczenia opłaty adiacenckiej. Spowodowało to zmianę kwestionowanej uchwały w części wskazanej wyrokiem Sądu, uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Na mocy tej ostatniej uchwały zmieniającej uchwałę Nr [...], ustalono m.in. opłaty adiacenckie w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości po scaleniu, określając jednocześnie termin ich wnoszenia na okres trzech lat po wykonaniu urządzeń infrastruktury technicznej, tj. wodociągu, kanalizacji, energetyki i drogi. Uwzględniając treść powyższej uchwały, a w szczególności zapis § 3, zaskarżoną decyzją Wójt Gminy K. nałożył na opłatę adiacencką. Przyjdzie jednak zauważyć, że w myśl art. 104 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna zwierać wymienione dane i informacje, wśród których w pkt 7 wyraźnie wskazano – "ustalenie co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adaicenckich". Wymóg ten spełniła dopiero uchwała Rady Gminy z dnia [...] r., zmieniająca pierwotną uchwałę z dnia [...] r. o scaleniu i podziale nieruchomości, która nie zawierała w swej treści ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty takiej opłaty, wręcz stwierdzając, że opłat takich naliczać się nie będzie. Rozstrzygnięcie kwestii ustalenia wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłaty adiacenckiej, zgodnie z treścią powołanego powyżej artykułu należy uznać za obligatoryjny składnik uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, dlatego też, brak zapisu o opłatach adiacenckich zasadnie uznano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r. za niezgodne z prawem. Wypada stwierdzić w tym miejscu, iż wyrok stwierdzający niezgodność z prawem wymienionych zapisów, w tym zapisu o nie naliczaniu opłat adiacenckich, oznacza, że orzeczenie takie działa ex nunc, czyli pozbawia określony akt organu gminy mocy wiążącej dopiero od daty orzeczenia (jego prawomocności). Wywiera zatem tym samym skutki prawne od daty pozbawienia go mocy. W wyniku zakwestionowania postanowień uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r. przystąpiono do negocjowania ugody z właścicielami scalonych nieruchomości, a wobec braku takiej ugody zakwestionowane zapisy uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości zostały zmienione uchwałą Rady Gminy z dnia [...] r. Powstaje jednak zasadnicze pytanie, czy zakwestionowana uchwała mogła być w taki sposób sanowana. Wydaje się jednak, że skoro pierwsza z wymienionych uchwał podjęta została z naruszeniem prawa, to nie może ona drugą uchwałą być uzupełniona. Powoduje to bowiem dużą niepewność prawa, a nadto stosując zapisy takiej nowej uchwały organ pierwszej instancji stosowałby w każdym przypadku prawo z mocą wsteczną, co jest niedopuszczalne, przyjmując, że generalnie przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Zastosowanie zmienionej w swej treści uchwały do skarżącego oraz obciążenie go naliczoną opłatą adiacencką narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, a przede wszystkim art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w myśl którego organy administracyjne stoją na staży praworządności (...) oraz art. 8 Kodeksu., zgodnie z którym obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Wprowadzanie niepewności legislacyjnej oraz obciążanie jej skutkami obywateli nie da się pogodzić ze wskazaną powyżej rolą organów administracji. Działanie takie sprzeczne jest ponadto z art. 2 i art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w kwestii opłat adiacenckich naliczanych na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzając w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Analiza tego wyroku musi prowadzić do wniosku, że wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 cytowanej ustawy w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału jest dopuszczalne jednie wtedy, gdy w chwili podziału nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty. Podobnie należy przyjąć, bazując na wyrażonej w zaprezentowanym powyżej stanowisku tezie, że obciążenie skarżącego opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego jest możliwe tylko wtedy, gdy uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości, będąca podstawą tego postępowania zawierała określenie stawki procentowej tej opłaty. Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 marca 2007 r. (I OSK 674/06), z dnia 6 lutego 2008 r. (I OSK 56/07) oraz z dnia 4 stycznia 2008 r. (I OSK 1917/06). Zauważyć przyjdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny prezentował wcześniej również odmienne stanowisko, jednak miało to miejsce przed wydaniem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł wobec braku wniosku w tym przedmiocie, pomimo stosownego pouczenia (art. 210 § 1 wymienionej ustawy. ).