II SA/Gl 1235/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi D. M. oraz S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] r. S. i D. M. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o "unieważnienie" punktu 1 decyzji Starosty Z. z dnia [...]r. nr [...]. Kwestionowanym punktem tej decyzji zostali oni, jako właścicieli piekarni zlokalizowanej w R. przy ul. [...], zobowiązani do wymiany, w terminie do [...]r. pieca piekarniczego wodnorurkowego typu [...] o wydajności [...] kg pieczywa na dobę, opalanego węglem kamiennym, na piec piekarniczy opalany olejem opałowym. Wnioskodawcy wskazali, że opisana część decyzji jest dla nich krzywdząca oraz jest niezgodna "z obowiązującymi przepisami prawa", ponieważ istniejący piec nie wymagał pozwolenia i nie wymagał zgłoszenia organowi ochrony środowiska. Moc zainstalowanego pieca wynosi [...] i nie ma aktualnie dla tej instalacji określonych standardów emisji gazów i pyłów do powietrza. Podali, że obecnie produkcja w piekarni wynosi do [...] kg pieczywa na dobę i odbywa się od godziny [...] do [...]. Piec opalany jest głównie drzewem, a wysokokaloryczny węgiel wykorzystywany jest jedynie do podtrzymywania temperatury i to z dodatkiem katalizatora spalania sadzy "[...]". Wydając nakaz wymiany pieca organ orzekający nie udowodnił negatywnego wpływu jego użytkowania na środowisko i kierował się głównie złośliwymi pomówieniami sąsiada P. L. Podnieśli także, że piec jest opalany w podobny sposób, jak piece w jednorodzinnych budynkach znajdujących w okolicach piekarni. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmówiło stwierdzenia nieważności opisanego orzeczenia. Jako podstawę tego rozstrzygnięcia podało art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W jego uzasadnieniu stwierdziło, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, w kontekście wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, ma charakter wyjątkowy i może być oparte jedynie na przesłankach wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wobec treści wniosku podstawę stwierdzenia nieważności mogła stanowić jedynie wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego naruszenia prawa. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa NSA SKO stanęło na stanowisku, że przesłanka ta nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. W szczególności nie można było przyjąć, że objęta wnioskiem decyzja Starosty Z. została wydana z rażącym naruszeniem art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm. – aktualny tekst jednolity tej ustawy zamieszczony został w Dz. U. z 2008 r. Nr 25 , poz. 150). W myśl tego przepisu jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziaływuje na środowisko organ ochrony środowiska może w drodze decyzji nałożyć na ten podmiot obowiązek ograniczenia takiego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. W decyzji tej określa się zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko oraz termin wykonania tego obowiązku. Tym samym, zdaniem wnioskodawców, nie stanowiło rażącego naruszenia tego przepisu zobowiązanie strony do zmiany pieca piekarniczego, w terminie wskazanym przez organ. SKO zwróciło także uwagę na różnicę w zakresie kontroli wykonywanej przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji), a kontrolą sprawowaną przez organ odwoławczy w toku zwykłego postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. i D. M. podtrzymali dotychczasowe żądanie i jego argumentację. Dodatkowo podali, że z uwagi na uwarunkowania terenowo-własnościowe nie są w stanie wykonać nakazu wymiany pieca. Budynek piekarni został bowiem zrealizowany przez poprzednich właścicieli poprzez przebudowę budynku gospodarczego z zachowaniem obowiązujących w owym czasie norm i przepisów. Kupując piekarnię kupili zaś jedynie ten budynek oraz prawo korzystania z drogi dojazdowej do tego obiektu. W bliskim sąsiedztwie budynku piekarni znajduje się z kolei budynek mieszkalny byłych właścicieli piekarni. Takie położenie piekarni, jak i struktura i konstrukcja jej budynku uniemożliwiają jakąkolwiek modernizację tego obiektu. Ponownie też podnieśli, że organ ochrony środowiska wydając swoją decyzję nie stwierdził negatywnego oddziaływania emisji pyłów na środowisko. Zauważyli wreszcie, ze podobne piece funkcjonują też bez żadnych ograniczeń w innych piekarniach w okolicy Z., czy w samej gminie W. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powtórzyło w ogólnym zarysie argumentację zawartą we wcześniejszej swojej decyzji akcentując, że w świetle art. 362 ust. 1 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo ochrony środowiska dopuszczalne było nałożenie na małżonków M. jako podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązku wymiany pieca. Podstawą takiego obowiązku jest stwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko podmiotu korzystającego ze środowiska. Takie negatywne oddziaływanie na środowisko, z uwagi na rodzaj sąsiedniej zabudowy, może bowiem powodować korzystanie z pieca piekarniczego wodno-rurkowego typu [...]. Dodatkowo w nawiązaniu do nowego zarzutu zgłoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO stwierdziło, że wnioskodawcy nie wykazali, iż realizacja nałożonego na nich obowiązku jest trwale niewykonalna z uwagi na uwarunkowania techniczne ich budynku. Ta ostatnia decyzja nie utrzymała się w obrocie prawnym, gdyż została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 759/07, który zapadł w wyniku uwzględnienia skargi wniesionej przez małżonków M. W wyroku tym WSA wskazał, że decyzja SKO w C. z dnia [...]r. podlegała uchyleniu z dwóch powodów. Po pierwsze została ona wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia w oparciu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.). W świetle twierdzeń wniosku wszczynającego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ był zobowiązany do rozważenia podstawy stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa). Dla stwierdzenia zaistnienia tej podstawy, względnie jej wyeliminowania, należało zatem bezwzględnie ocenić treść kwestionowanego przez małżonków M. obowiązku w świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę Z. w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez niego decyzji z dnia [...]r. oraz z treścią art. 362 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, który stanowił materialno-prawną podstawę nałożenia tego obowiązku. Dopiero bowiem wówczas - zdaniem Sądu - możliwa była odpowiedź na pytanie czy ten materiał dowodowy upoważniał w świetle obowiązującego prawa materialnego do nałożenia tego obowiązku. W przypadku występujących w tym zakresie wątpliwości dopiero w dalszej kolejności należało rozważyć czy mogą one stanowić podstawę do sformułowania twierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Drugim powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było jej wydanie z naruszeniem treści art. 34 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. W wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyło bowiem dwóch członków Kolegium, którzy zasiadali w jego składzie, który wydał w dniu [...]r. poprzedzającą decyzję tego organu. Tymczasem art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu. Stanowisko takie wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, [w:] ONSA i WSA 2007/3/61, którą Sąd jest związany na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a W wyniku tego wyroku SKO rozpatrując po raz drugi wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r. W podstawie prawnej orzeczenia Kolegium powołało się na treść art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 , art. 156 § 1 , art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. Uzasadniając tę decyzję organ zanalizował przepis art. 362 Prawa ochrony środowiska wskazując, że do określenia czy decyzja Starosty Z. z dnia [...]r. zapadła z naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie czy D. i S. M. negatywnie oddziaływali na środowisko. Zdaniem SKO z akt sprawy, a w szczególności z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r., wynika iż emisje zanieczyszczeń z pieca piekarni następują całą dobę, a najbardziej w nocy oraz w niedzielę po południu. Sytuacja ta powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, co zgłaszał nie tylko P. L., ale także inni sąsiedzi biorący udział w oględzinach. Tym samym SKO uznało, że istniała podstawa do nałożenia przez Starostę Z. obowiązku określonego w punkcie 1 kwestionowanej decyzji. Za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy organ uznał jednocześnie podniesione przez małżonków M. trudności finansowe. Organ wskazał także, że strony mają prawo domagania się wszczęcia innych postępowań w sprawie uchylenia lub zmiany części decyzji. W skardze na tę decyzję D. i S. M. podtrzymali argumentację, na jakiej została oparta wniesiona przez nich skarga na poprzednią decyzję SKO w C. Podali, że Starosta Z. wydając w [...]r. swoją decyzję w sposób rażący naruszył prawo, bowiem nie przeprowadził żadnych prób stwierdzających negatywne oddziaływanie pieca piekarniczego na środowisko, a w ich ocenie powinien to bezwzględnie uczynić. Skarżący powołali się także w tej kwestii na treść uzasadnienia omówionego wyroku WSA i zamieszczone w tym wyroku wytyczne co do dalszego postępowania. Wskazali także na znajdującą się w aktach sprawy dokumentację techniczną sporządzoną przez Federację [...] w C., z której wynika, że ich piec piekarniczy nie powoduje zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego i spełnia warunki oraz klasy w zakresie oddziaływania na powietrze atmosferyczne w zakresie emitowanych zanieczyszczeń. Wskazali także, że poza P. L. właściciele sąsiednich działek oraz inni okoliczni mieszkańcy nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń dotyczących funkcjonowania ich piekarni. Budynek piekarni jest położony na osiedlu o zabudowie jednorodzinnej, w którym większość budynków jest opalana węglem, przy czym piece w tych budynkach nie spełniają obecnych wymogów technologicznych. Wobec tego należy przyjąć, że główne źródło zanieczyszczeń na tym terenie stanowią budynki jednorodzinne. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi wskazało, że w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2008 r. nakazano w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie czy skarżący jako właściciele piekarni eksploatując istniejący w niej piec piekarniczy negatywnie oddziaływali na środowisko w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Kierując się tym zaleceniem Kolegium na podstawie znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin ustaliło, że emisje zanieczyszczeń powietrza z przedmiotowego pieca mają miejsce całą dobę, a najbardziej w nocy oraz w niedzielę po południu. Podtrzymało także swoje stanowisko, że na uciążliwości związane z funkcjonowaniem piekarni skarży się nie tylko P. L., ale także inni sąsiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlegała usunięciu z obrotu prawnego w związku z naruszeniem przez SKO w C. norm wynikających z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Z przepisu art. 153 p.p.s.a wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że ocena prawna o charakterze wiążącym dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Pozostaje ona jednocześnie w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania zaś co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., II FSK 209/07, [w:] LEX nr 377585 oraz Komentarz do art. 153 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Związanie samego sądu oznacza z kolei, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi prawnemu oraz do dokonania kontroli legalności działań organu administracyjnego, podjętych w następstwie realizacji wskazań sądu do dalszego postępowania. Z kolei w świetle art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są, zatem faktem i treścią orzeczenia związane, co musi skutkować w sposób bezwzględny uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2007 r. I SA/Bd 686/07 [w:] LEX nr 374683). W odniesieniu do sądów norma wynikająca z tego przepisu oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, [w:] OSP 2001, z. 4, poz. 63). Mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdzić przyjdzie, że WSA w Gliwicach w swoim poprzednim wyroku nakazał ocenić treść nałożonego na skarżących obowiązku w świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę Z. w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez niego decyzji z dnia [...]r. oraz odnieść tę ocenę do treści art. 362 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, stanowiącego materialno-prawną podstawę nałożenia tego obowiązku. Następnie zaś stwierdził, że "dopiero bowiem wówczas możliwa była odpowiedź na pytanie czy ten materiał dowodowy upoważniał w świetle obowiązującego prawa materialnego do nałożenia tego obowiązku. W przypadku występujących w tym zakresie wątpliwości dopiero w dalszej kolejności należało rozważyć czy ich rodzaj i ilość mogą stanowić podstawę do sformułowania twierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa". Z tych nakazów SKO w C. nie wywiązało się w sposób należyty. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że ponownie rozpatrując sprawę Kolegium odniosło się tylko do jednego ze znajdujących się w aktach sprawy protokołu oględzin z dnia [...]r., uznając, że poczynione w oparciu o ten protokół ustalenia upoważniały Starostę Z. do nałożenia kwestionowanego przez skarżących obowiązku. Dokonując tej oceny organowi umknęło, że w przedmiotowych oględzinach, które miały miejsce prawdopodobnie na terenie działki P. L. nie uczestniczyli skarżący. Z kolei w przeprowadzonych w tym samym dniu oględzinach piekarni skarżących nie brał udziału P. L. inicjator postępowania. Biorąc zatem pod uwagę przepisy art. 79 § 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. nie można uznać, że w oparciu o tego rodzaju dowody została prawidłowo ustalona podstawowa dla rozstrzygnięcia sprawy przesłanka uzasadniająca nałożenia na skarżących obowiązku wymiany pieca piekarniczego. Protokół na który powołało się SKO na dobrą sprawę był nie tyle protokołem oględzin, ile dość lakonicznie zaprotokołowanymi zeznaniami P. L. oraz przebywających na jego posesji gości zamieszkałych w R. lecz na innej ulicy ([...] i [...]). Tym samym bez powołania się na jakiekolwiek wiarygodne dowody Kolegium uznało, że na emisję zanieczyszczeń z pieca piekarni uskarżali się także inni sąsiedzi. W tej ostatniej kwestii zauważyć należy, że w aktach sprawy znajdują się także dwa pisma kierowane do Starosty Z. i Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura w C., które zostały zredagowane jako pisma mieszkańców R. lecz nie został pod nimi złożony jakikolwiek podpis. Wreszcie SKO w żaden sposób nie odniosło się do treści jedynego istotnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, a to "Studium ochrony powietrza atmosferycznego wokół piekarni w R. [...] gm. W.". Zauważyć wreszcie trzeba, że przepis art. 362 ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska ma zastosowanie w przypadku negatywnego oddziaływania na środowisko. Stosownie zaś do art. 85 tej ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę Z.) ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, w szczególności przez: 1) utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach, 2) zmniejszanie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. W świetle tego przepisu nie można było zatem sensownie uznać, że w przypadku emisji do powietrza substancji na poziomie dopuszczalnym przepisami obowiązującego w czasie wydawanej decyzji rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie dopuszczalnych wartości stężeń substancji zanieczyszczających w powietrzu (Dz. U. Nr 55, poz. 355) doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 362 ust. 1 Praw ochrony środwiska. W tym kontekście przyjdzie wreszcie wskazać, że wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest to równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma się ograniczyć jedynie do realizacji tych wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne. Ponownie rozpatrując sprawę SKO winno się zatem zastosować w całości do wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz w omówionym wyżej wcześniejszym wyroku WSA w Gliwicach. W tym stanie rzeczy Sąd kierując się przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz kierując się przepisem art. 135 p.p.s.a. także poprzedzającą ją decyzję SKO z dnia [...]r. O niewykonalności decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. Z uwagi na nierozpoznanie zawartego w skardze wniosku skarżących o zasądzenie kosztów postępowania Sąd, stosownie do art. 224 p.p.s.a., orzeknie w tym przedmiocie w drodze postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym.