II SA/Gl 1235/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] , 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 105 (sto pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 15 lutego 2008 r. Wójt Gminy B. zawiadomił M. B. i J. B. w wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obrębie S. nr [...] o pow. 0,1333 ha i nr [...] o pow. 0,0188 ha, w związku ze zbyciem tych nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia w gminie planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Gminy w B. nr [...] z [...] r. Akt notarialny z [...] r. umowy częściowego zniesienia współwłasności i sprzedaży dokumentuje, że Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której jako współwłaściciele gospodarstwa rolnego częściowo zabudowanego wpisani są M. B. w udziale wynoszącym 2/3 i J. B. w udziale wynoszącym 1/3. Nieruchomość ta obejmuje działki nr [...] o pow. 221 m2 i nr [...] o pow. 7.106 m2. Decyzją Wójta Gminy B. z [...] r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości nr [...] na działki nr [...] o pow. 1.333 m2 i nr [...] o pow. 188 m2 oraz nr [...] o pow. 5.585 m2. Wskazanym aktem notarialnym M. B. i J. B. znieśli częściowo współwłasność działek [...] o pow. 221 m2 i nr [...] o pow. 188 m2 w ten sposób, że określili swoje udziały w tych działkach na wynoszące po ½. Następnie umową sprzedaży zbyli w udziałach wynoszących po ½ M. T. i A. T. działkę nr [...] o pow. 1.333 m2 za kwotę 79.980 zł oraz w udziałach po ¼ działki nr [...] i nr [...] (za kwotę 4.090 zł). Należy zaznaczyć, że mimo zbycia także udziałów w działce nr [...] o pow. 221 m2, nie była ona objęta postępowaniem administracyjnym dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej i nie dotyczyły jej sporządzone w sprawie operaty szacunkowe. Decyzją z [...] r. Wójt Gminy B. ustalił w sprawie jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości na kwotę 13.575 zł i do jej wniesienia zobowiązał solidarnie M. B. i J. B.. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez SKO w K. decyzją z [...] r. W wyniku rozpoznania skargi, prawomocnym wyrokiem z 19 grudnia 2008 r. sygn. II SA/Gl 977/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu Sąd nie podzielił zarzutu, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej. Natomiast wskazano, że w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych, sprzedających obciąża opłata planistyczna w częściach ułamkowych wynikających z udziału we współwłasności. Orzekając ponownie w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. uchyliło decyzję wójta gminy z [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po sporządzeniu nowego operatu z 10 sierpnia 2009 r., decyzją z [...] r. Wójt Gminy B. ustalił jednorazową opłatę w wysokości 12.735 zł i zobowiązał strony do jej uiszczenia w kwotach odpowiadających ich udziałom w prawie własności poszczególnych działek. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania decyzją SKO z [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji w szczególności wskazano na skutki wywołane wejściem w życie z dniem 11 sierpnia 2011 r. ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którą dodano przepis art. 87 ust. 3a. Ustalając rentę planistyczną po dniu wejścia w życie tego przepisu należy oszacować wartość nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia wynikającego z przepisów planu miejscowego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. i z uwzględnieniem jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie pomiędzy utratą mocy przez poprzedni plan, a wejściem w życie planu aktualnego. Wyższą z tych dwóch wartości należy porównać z wartością nieruchomości wynikającą z aktualnie obowiązującego planu. Opłata planistyczna stanowi różnicę między wartością wynikająca z aktualnego planu a wartością korzystniejszą dla strony z dwóch pozostałych obliczeń. Sporządzony operat nie zawiera obliczeń zgodnych z podanymi przepisami. W dniu 14 grudnia 2011 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, o czym zawiadomiono strony. Dnia 30 grudnia 2011 r. sporządzony został operat szacunkowy. Strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, a J. B. na jego żądanie, doręczono także kopię operatu. W piśmie z 18 stycznia 2012 r. J. B. zawnioskował o umorzenie postępowania, albowiem jego wszczęcie nastąpiło 29 listopada 2011 r., a zatem po upływie 5 lat od uchwalenia planu. Po uzyskaniu opinii prawnej o bezzasadności tego zarzutu, opinię tę przesłano stronom postępowania wraz z pismem z 30 stycznia 2012 r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy B. w pkt 1 decyzji orzekł, że ustala jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę [...] o pow. 0,1333 ha i ½ działki nr [...] o pow. 0,0094 ha, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pkt 2 decyzji wysokość opłaty określono na 8.017 zł. W pkt 3 decyzji wskazano, że do wniesienia opłaty zobowiązana jest M. B. z 2/3 częściach w przypadku działki nr [...] (4.993 zł) oraz w ¼ części w przypadku działki [...] (264 zł) oraz J. B. w 1/3 części w przypadku działki nr [...] (2.496 zł) oraz w ¼ części w przypadku działki [...] (264 zł). W pkt 4 decyzji zobowiązano do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji z zastrzeżeniem naliczania odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki. W odwołaniu od decyzji J. B. zarzucił, że rażąco narusza ona prawo, albowiem uprawnienie do ustalenia opłaty planistycznej uległo przedawnieniu. Prowadząc postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło się w trybie art. 136 k.p.a. do Wójta Gminy B. o wystąpienie do rzeczoznawcy, który sporządził operat szacunkowy, celem uzyskania od niego wyjaśnień dotyczących wyceny. Wskazano, że wyjaśnienia wymaga fakt ujęcia w tabeli 1 cen transakcyjnych nieruchomości o dużej rozpiętości powierzchni. Przy stosowaniu metody porównawczej porównuje się nieruchomości podobne, a w tabeli nr 1 powierzchnia działek mieści się w przedziale od 300 m2 do 7138 m2. Nadto wyjaśnienia wymaga zmiana współczynnika lokalizacji nieruchomości z przeciętnego (pkt 8.2.1. i 8.2.2.) na korzystny (pkt 9.2.1.). Po przekazaniu tych uwag, rzeczoznawca sporządził nowy operat szacunkowy z 21 maja 2012 r., który przesłał SKO. Podał w piśmie przewodnim, że w poprawionej wersji operatu do porównania przyjęto działki rolne o powierzchni od 1465 m2 do 7914 m2 oraz działki pod zabudowę o pow. od 971 m2 do 1915 m2, zaś w pkt 9.2.1. współczynnik lokalizacji nieruchomości zmieniono na "przeciętny". Zmiany spowodowały konieczność zmiany całego operatu i ustalenie wysokości opłaty na poziomie 7.612 zł. W opisie nieruchomości podanym w operacie rzeczoznawca przyjęła, że działka [...] jest prostokątem o płaskim ukształtowaniu terenu, zaś działka nr [...] to wąski pas gruntu o szerokości 3-4 m, łączący działkę [...] z ulicą. Jednocześnie stwierdzono, że działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej, albowiem działkę [...] od drogi odgradza mur z kamienia polnego i betonu. Działki są niezabudowane i nieuzbrojone, w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się budynek mieszkalny i zabudowania gospodarcze. Odległość od placówek handlowo-usługowych, szkoły, kościoła i przystanków wynosi ok. 1,5 -2 km, a od urzędu gminy ok. 5 km. Pod rządami uchwały nr [...] Gminnej Rady Narodowej w B. z [...] r. w przedmiocie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, działki położone były w jednostce o symbolu 10 RP – tereny upraw polowych. Zgodnie z uchwałą Gminnej Rady Narodowej w B. z [...] r. działki leżały w jednostce planistycznej 23 RP – tereny upraw polowych. Adaptacja istniejącego sposobu użytkowania, dopuszcza się realizację ośrodków produkcji rolnej, ogrodniczej i zwierzęcej. Adaptacja i możliwość modernizacji istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych – stan ten trwał do 31 grudnia 2003 r. W okresie do wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu uchwalonego uchwałą nr [...] stan nieruchomości nie uległ zmianie, nie zmienił się ich sposób użytkowania i zagospodarowania, nie wydano także dla nich (ani dla działek sąsiednich) decyzji o warunkach zabudowy. Aktualnie działki leżą w jednostce 17 MN – teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej; przeznaczenie podstawowe – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej jednorodzinnej z nieuciążliwymi usługami w ramach zabudowy mieszkaniowej. Wzrost wartości wynika z przeznaczenia działek w planie pod zabudowę, nie zachodzą przesłanki określone w art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem ustalenia wartości zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do porównania przyjęto 12 transakcji nieruchomościami rolnymi (tabela nr 1) oraz 11 transakcji nieruchomościami pod zabudowę (tabela nr 2). Współczynniki korygujące to lokalizacja, uzbrojenie i dostęp do dróg, możliwość zagospodarowania, sąsiedztwo i otoczenie, sposób wykorzystania, kształt i wielkość działek. Wycena przeprowadzona przez rzeczoznawcę dotyczyła obu działek, traktowanych jako obszar o pow. 1427 m2. Średnią wartość 1 m2 gruntu pod uprawy polowe wyliczono na 3,75 zł, po zastosowaniu współczynnika korygującego przyjętego dla działek wycenianych, wartość 1 m2 gruntu wycenianego o rolniczym sposobie użytkowania określono na 3,60 zł. Dla gruntu o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową średnia cena 1 m2 gruntu to 32, 03 zł, dla gruntu wycenianego, po zastosowaniu współczynnika korygującego, 30, 27 zł za 1 m2. W konsekwencji wzrost wartości rzeczoznawca wyliczył na 38.058 zł, a opłatę planistyczną w wysokości 20 %, w kwocie 7.612 zł. Zaskarżoną decyzją z [...] r. SKO w K. uchyliło decyzję organu I instancji w pkt 2, 3 i 4 i w tym zakresie orzekło, że wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości wynosi 7.612 zł, a do jej wniesienia są zobowiązani M. B. w 2/3 części w przypadku działki nr [...] (4.740 zł) i w ¼ części w przypadku działki [...] (251 zł) oraz J. B. w 1/3 części w przypadku działki nr [...] (2.370 zł) i w ¼ części w przypadku działki [...] (251 zł). W podstawie prawnej decyzji wskazano przepis art. 36 i 37 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. W uzasadnieniu opisano przebieg dotychczasowego postępowania i przedstawiono regulację dotyczącą ustalania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. roszczenia związane ze skutkami finansowymi uchwalenia planu można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący. Przepis ten, na podstawie art. 37 ust. 4 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do opłat naliczanych przez gminę, co oznacza, że organ może wszcząć postępowanie w sprawie naliczenia opłaty w okresie tych 5 lat. W tym zakresie powołano się na wyrok NSA z 4 lutego 2011 r. sygn. II OSK 250/10. W sprawie uchwała Rady Gminy w B. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B.- Sołectwo S. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., nr [...], poz. [...]) weszła w życie 31 grudnia 2005 r., a postępowanie wszczęto 15 lutego 2008 r., a zatem przez upływem 5 lat od daty, kiedy plan stał się obowiązujący. Wskazano, że żaden przepis nie ogranicza natomiast terminem możliwości wydania decyzji w trwającym postępowaniu, jeżeli zostało ono wszczęte przed upływem wskazanych 5 lat. Zarzut niedopuszczalności wydania decyzji ze względu na upływ czasu uznano wobec powyższego za chybiony. Natomiast sporządzony operat szacunkowy Kolegium oceniło jako miarodajny i prawidłowy, wobec czego zaakceptowano dokonaną nim wycenę i z jej wykorzystaniem obliczono wysokość opłaty planistycznej, indywidualizując zakres obowiązków stron w zależności od ich udziałów w prawie własności działek. Kolegium wskazało także, że brak było podstaw prawnych do orzekania przez organ I instancji o terminie uiszczenia opłaty i odsetkach za zwłokę lub opóźnienie. W skardze do sądu administracyjnego J. B. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co skutkowało koniecznością zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie skarżący wskazał na sporządzenie na etapie postępowania odwoławczego nowego operatu szacunkowego, który jest zasadniczym materiałem w sprawie dotyczącej opłaty planistycznej. Powołał się na wyroki NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 226/10 oraz z 14 grudnia 2007, II OSK 1753/06 i z 17 lutego 2010, I OSK 624/09, a także wyrok WSA w Kielcach z 9 grudnia 2010, II SA/Ke 586/10. Podkreślił, że organ odwoławczy orzekając w zaistniałych okolicznościach merytorycznie, naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Równolegle w skardze podniesiono zarzuty wobec operatu, podważając jego miarodajność. Wskazano, że istnieje sprzeczność pomiędzy przyjęciem, że działki nie mają dostępu do drogi publicznej, a doborem do wyceny działek taki dostęp mających. Biegły niedostatecznie rozważył zatem charakter działki [...]. Nie uwzględniono także, że działka służąca obsłudze komunikacyjnej jako droga wewnętrzna nie ma takiej samej wartości, jak działka pod zabudowę. Wyodrębniona przed sprzedażą działka drogowa została nabywcom sprzedana za niższą cenę. Zanegowano także dobór działek porównawczych, jako odbiegających cechami od działek wycenianych w zakresie dostępności do drogi i uzbrojenia. Podniesiono, że wnioski rzeczoznawcy wynikające z porównania wycenianej nieruchomości z opisem atrybutów rynkowych i oceną cechy nie są logiczne w zakresie oceny możliwości zagospodarowania nieruchomości, sąsiedztwa i otoczenia. Zarzucono także, że rzeczoznawca wadliwie ustalił faktyczny sposób wykorzystania gruntów z pominięciem art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, winien uwzględnić postanowienia Studium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności wskazało, że przesłanki uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia określa art. 138 § 2 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie jest możliwe wówczas, gdy decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanym przypadku nie zaszła taka sytuacja, albowiem po dokonaniu przez rzeczoznawcę zmian w operacie, wszystkie okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione i brak było podstaw do ponawiania czynności. Operat z 21 maja 2012 r. stanowił korektę operatu z 30 grudnia 2011 r., strony zostały poinformowane o jego sporządzeniu, a J. B. otrzymał na żądanie jego kopię. Strony miały możliwość zgłoszenia uwag, z czego nie skorzystały. Odnośnie do zarzutów merytorycznych pod adresem operatu wskazano, że wykraczają one poza zakres kontroli organu, który nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do możliwości uchylenia decyzji w całości, mimo że skargi na tę decyzję nie składała uczestniczka postępowania jako druga z osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości następuje z urzędu. Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jako obligatoryjne przewiduje wszczęcie przez wójta (burmistrza, prezydenta) postępowania w sprawie jej ustalenia, jeżeli w związku z uchwaleniem planu wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel ją zbywa. Zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest właściciel, który zbył. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności, zobowiązanymi i stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele. Wysokość opłaty jest ustalana w sposób określony w ustawie, ewentualni współwłaściciele ponoszą ją w częściach odpowiadających wielkości ich udziałów w prawie, nie jest jednak możliwe określanie odpłaty w odrębnych postępowaniach w stosunku do poszczególnych współwłaścicieli. Postępowaniem objęta jest konkretna nieruchomość, i jej wartość podlega szacowaniu. Akceptacja decyzji organu jedynie przez część stron postępowania i brak wniesienia środka zaskarżenia, nie rodzi w stosunku do nich stanu ostateczności decyzji w części ich imiennie dotyczącej. W sytuacji wielości stron, zanegowanie wysokości opłaty przez jedną z nich prowadzi do weryfikacji ustalonej wartości wzrostu wartości w stosunku do całej działki, a nie tylko w stosunku do udziału danego współwłaściciela. Sytuacja w przypadku opłaty planistycznej jest zatem inna, niż w przypadku ustalania np. wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z tych względów Sąd doszedł do przekonania, że brak odwołania i skargi ze strony drugiej współwłaścicielki nieruchomości nie rodzi skutku w postaci ostateczności rozstrzygnięcia jej dotyczącego i nie stoi na przeszkodzie do orzeczenia o całości rozstrzygnięcia zawartego w wydanych decyzjach. Za zasadny Sądu uznał w sprawie zarzut wydania decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, będący następstwem rozpoznania sprawy co do istoty przez organ II instancji w oparciu o nowy operat szacunkowy. Jak Kolegium zauważyło w odpowiedzi na skargę, wobec braku wiadomości specjalnych, nie jest władne odnieść się do zarzutów merytorycznych pod adresem operatu. Mając na uwadze potrzebę posiadania wiadomości specjalnych, ustawodawca przewidział szacowanie wartości nieruchomości przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych. Przewidział także szczególny tryb weryfikacji operatu. Zgodnie z art. 157 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W razie zgłoszenia zastrzeżeń merytorycznych, których organ nie jest władny zweryfikować w zakresie, w jakim dokonuje oceny materiału dowodowego, rozważyć należy dokonanie wskazanej weryfikacji. Wniosek w tym zakresie może także złożyć strona. Organ jest zobowiązany umożliwić stronie zapoznanie się z treścią operatu (art. 156 ust. 1a u.g.n. W niniejszej sprawie nie można postawić zarzutu, że organy nie umożliwiły stronie zapoznania się z operatem, strony zostały o jego sporządzeniu poinformowane, a J. B. otrzymał jego kopię. Problem związany jest jednak z faktem, że operat ten został sporządzony na etapie postępowania odwoławczego, wobec czego sprawa co do istoty nie została rozpatrzona przez organy dwóch instancji. Istotnie, jak zwraca uwagę Kolegium, jeżeli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i nie ma potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego, to brak podstaw do stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie wedle Kolegium taka sytuacja miała miejsce, ze względu na przedłożenie nowego operatu. Trzeba wyraźnie podkreślić, że w przekonaniu Sądu, nie miała miejsca wyłącznie korekta operatu będącego podstawą orzekania przez organ I instancji, ale sporządzenie operatu nowego. Świadczy o tym nie tylko twierdzenie samego rzeczoznawcy, ale także treść złożonego dokumentu, który nie jest określany jako aneks czy uzupełnienie operatu z 30 grudnia 2011 r., i który zawiera wszystkie elementy składające się na treść operatu, a nadto bazuje na odmiennym materiale stanowiącym bazę do szacowania. Sytuacja, jako powstała, nie była przez organ odwoławczy zamierzona. Kolegium zwróciło się o przeprowadzenie dowodowego postępowania uzupełniającego, kierując do rzeczoznawcy w istocie dwa dość konkretne pytania. W zamierzeniu zatem Kolegium, jak można przypuszczać, było przeprowadzenie czynności wyjaśniających w zakresie dopuszczonym art. 136 k.p.a, Granice dopuszczalnego zakresu takiego postępowania wyznacza art. 138 § 2 k.p.a., czyli jest ono możliwe do przeprowadzenia przed organem II instancji, jeżeli zakres i przedmiot koniecznych ustaleń nie przekraczają granic wyznaczonych w art. 138 § 2 k.p.a. Gdy zakres konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na wynik sprawy, postępowanie winno zostać ponownie przeprowadzone przed organem I instancji, także ze względu na potrzebę zachowania zasady dwuinstancyjności. Wyjaśnienia, których pierwotnie domagało się Kolegium, takiego zakresu nie przekraczały. W odpowiedzi na wezwanie, rzeczoznawca jednak nie ustosunkował się do przedstawionych wątpliwości, ale zmienił operat, w tym zmienił działki przyjęte do porównania. Praktyka ta pozwala uznać, że w istocie rzeczoznawca uznał wadliwość poprzedniego operatu i uznał z konieczne sporządzenie nowego, nota bene, wykazującego zmodyfikowaną wartość działek. W konsekwencji Kolegium nie tyle otrzymało uzupełniony materiał dowodowy (o co wnioskowało), ale zupełnie nowy operat szacunkowy. Sąd uznaje tezę Skarżącego, że operat jest podstawowym materiałem służącym ustaleniu opłaty planistycznej, jak wykazuje również praktyka orzekających w sprawie organów, w operacie rzeczoznawca w istocie oblicza jej wysokość. Stan taki oznacza, że wbrew zamiarom organu odwoławczego, doszło do przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego postępowania dowodowego w pełnym zakresie. Gdyby potrzeba takiego postępowania została uznana przez organ odwoławczy, niewątpliwe wydane rozstrzygnięcie prowadziłoby do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., wydanie decyzji przez organ I instancji w oparciu o materiał w całości zakwestionowany jest przejawem naruszenia przepisów postępowania i oznacza konieczność ponowienia ustaleń w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro rzeczoznawca potwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o operat wymagający nie tyle korekty, co sporządzenia na nowo, to po otrzymaniu takiego operatu organ odwoławczy winien uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, okazało się bowiem, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o wadliwy materiał dowodowy, wymagający kompleksowej zmiany. Można zwrócić uwagę, że art. 138 § 2 k.p.a. po jego zmianie nie stanowi wprost o konieczności ponowienia postępowania wyjaśniającego, ale dotyczy przypadków, gdy po pierwsze rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a po wtóre, zakres koniecznych wyjaśnień ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyżej wskazano, oparcie rozstrzygnięcia na operacie zanegowanym przez jego autora może być ocenione jako wydanie decyzji w oparciu o wadliwy materiał dowodowy, zatem z naruszeniem zasady zebrania kompletnego i miarodajnego dla wyjaśnienia sprawy materiału. Nawet jeżeli nie zachodzi potrzeba fizycznego wytworzenia w ponowionym postępowaniu dowodów, bo zostały już one wytworzone, jak w niniejszej sprawie, to jeżeli materiał ten ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, winien zostać rozpoznany przez organ I instancji. W przeciwnym razie strona pozbawiona jest możliwości po pierwsze, dwukrotnego rozpoznania sprawy na bazie materiału mającego istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, po drugie zaś, pozbawiona możliwości kwestionowania tego materiału pod względem merytorycznym, skoro organ II instancji stwierdza, że poprawność merytoryczna operatu znajduje się poza zakresem jego kognicji. Z podanych powodów Sąd doszedł do przekonania, że konieczne jest dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadami kodeksowymi, uchylenie zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i w konsekwencji decyzji organu I instancji, skoro wadliwość operatu, na podstawie którego organ ten wydał swoją decyzję, została przez rzeczoznawcę uznana. W oparciu o miarodajny materiał dowodowy sprawa powinna być rozpoznana przez organy obu instancji. Skoro postępowanie w sprawie będzie ponownie prowadzone, Sąd nie ma podstaw do odnoszenia się do wszystkich merytorycznych zarzutów skargi, dotyczących prawidłowości operatu i zastosowanej metody wyceny, byłyby one przedwczesne. Należy natomiast odnieść się do kwestii o charakterze prawnym. W tym zakresie Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko organów dotyczące braku podstaw do umorzenia postępowania ze względu na upływ czasu. Niewątpliwie wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem 5 lat od daty, kiedy plan miejscowy stał się obowiązujący. Przepis art. 37 ust. 3 i 4 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. określa termin dla wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie opłaty, nie termin do wydania decyzji w sprawie (por. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., II OSK 207/10). Nie znajduje także w sprawach dotyczących ustalenia tej opłaty zasada ustalania przeznaczenia nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego na podstawie Studium lub decyzji o warunkach zabudowy. Sposób obliczania wzrostu wartości w postępowaniu wyznaczają przepisy art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jako przepisy szczególne. Nie są także zasadne zarzuty skargi, dotyczące braku zróżnicowania wartości działki służącej jako droga dojazdowa i działki budowlanej. Powoływane przez Skarżącego orzecznictwo dotyczy ustalania opłat z tytułu wzrostu wartości działek w wyniku ich podziału. Jest to opłata z innego tytułu i inne jest źródło wzrostu wartości gruntu. W przypadku podziału działki na kilka mniejszych i wyodrębnienia wśród nich drogi, zasadne jest uwzględnianie, że wartość poszczególnych powstałych działek jest różna, zależna od ich cech. W przypadku natomiast opłaty planistycznej, źródłem ewentualnego wzrostu wartości są postanowienia planu dotyczące określonego terenu, jego przeznaczenie. Gdyby plan jakąś nieruchomość przeznaczał pod drogę, to miałoby to wpływ na jej wartość. Jeżeli jednak, jak w niniejszej sprawie, cały teren objęty postępowaniem, ma jednolite przeznaczenie w planie, to nie ma znaczenia dla określenia jego wartości, jakiego ewentualnie podziału właściciele dokonają i na co przeznaczą określone części nieruchomości, o jej wartości po uchwaleniu planu decyduje przeznaczenie w planie miejscowym. Prawidłowo również organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do orzekania w decyzji dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej o terminie jej uiszczenia i o odsetkach za zwłokę w zapłacie, w tym zakresie wydane rozstrzygnięcie organu I instancji pozbawione było podstaw prawnych. W końcu należy zauważyć, że zasadny jest zarzut skargi wadliwego przyjęcia, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej ze względu na mur. Dostęp, o jaki chodzi, to dostęp prawny, a nie faktyczny, zaś dostęp prawny nieruchomość posiada. W tym zakresie trzeba jednak zauważyć, że wysokość opłaty planistycznej to procent od różnicy między dwiema wartościami, niezależnej od bezwzględnej wielkości wartości brzegowych. Skorygowanie zatem wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu odpowiednim współczynnikiem nie powinno wpłynąć na kwotę różnicy między nimi, a w konsekwencji wysokość opłaty. Okoliczność ta, jako związana z merytoryczną oceną operatu, winna już jednak zostać rozważona w toku postępowania administracyjnego. Mając na względzie podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.