II SA/Gl 1240/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. P. (P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 czerwca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1380/2023/11072/AGŚ w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z 12 czerwca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1380/2023/11072/AGŚ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390) – dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania E. P. (dalej: "strona" lub "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza T. przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w T. (dalej: "organ I instancji"), z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr [...], odmawiającą przyznania E. P. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem E. R. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 16 marca 2023 r. strona wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. w dniu [...] r. Orzeczenie to wydane zostało do dnia 31 marca 2026 r. Natomiast ustalony stopień niepełnosprawności został ustalony na dzień [...] października 2021 r. Po rozpoznaniu ww. wniosku, organ I instancji decyzją z dnia 18 kwietnia 2023 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził, że nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz.U z 2023 r., poz. 390 ze zm.) – dalej: "u.ś.r.", warunkująca prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia. Ponadto organ stwierdził, że zakres wykonywanych przez stronę codziennych czynności w ramach sprawowanej opieki (plan dnia) nie wyklucza możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez stronę. Zwrócono uwagę, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wcześniejszym otrzymaniu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. odmawiającej jej kontynuowanie wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy, oświadczając, iż z tego powodu z dniem "01.04.2023 r. będzie bez środków do życia". Zdaniem organu I instancji świadczenie pielęgnacyjne, o które wnioskuje strona nie może być traktowane na równi z wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki nad swoim ojcem, gdyż do sprawowania tejże opieki członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być również traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki. Organ zauważył, że ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia od niepodejmowania pracy, zatrudnienia jak i rezygnacji z zatrudnienia i pracy w celu sprawowania opieki, w związku z powyższym aby spełnić wymóg rezygnacji z zatrudnienia niezbędne jest jego wcześniejsze wykonywanie. Natomiast strona pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy do dnia 31 marca 2023 r. Od powyższej decyzji odwołanie do Kolegium wniosła skarżąca. Podniosła, że nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji organu I instancji, ponieważ jest zmuszona opiekować się tatą i nie może podjąć pracy. Zaznaczyła, że opieka nad tatą sprawowana jest 24 godziny na dobę. Opisaną we wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W swoich rozważaniach Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z dniem 23 października 2014 r. uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W związku z powyższym w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zaistniał związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Kolegium przywołało stanowisko organu I instancji, który wskazał, iż wykonywane przez stronę czynności tj. pranie, gotowanie, sprzątanie nie są tożsame ze sprawowaniem osobistej opieki i pielęgnacji członka rodziny, która jednoznacznie narzuca konieczność rezygnacji z zatrudnienia. Zdaniem organu I instancji przedstawiony w oświadczeniach strony plan dnia sprawowania opieki nad ojcem nie wyklucza możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez stronę. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie powołując się dodatkowo na orzecznictwo sądów administracyjnych. Odniosło się także do materiału dowodowego sprawy wskazując na rodzaj schorzeń na, które zapadł ojciec strony oraz przedstawiony przez nią plan dnia w zakresie opieki. Organ odwoławczy stwierdził, że przyczyną niesprawności ojca strony jest schorzenie (choroba) oznaczona symbolem [...] co oznacza choroby układu pokarmowego. W ocenie Kolegium ojciec strony nie jest osobą obłożnie chorą i jest w dużym stopniu samodzielny. Porusza się o własnych siłach. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Stwierdziła, że nie zgadza się z zaskarżona decyzją. Ponownie szczegółowo opisała jak sprawuje opiekę nad ojcem oraz stan zdrowia ojca, który w dniu [...] 2023 r. przeszedł kolejna operację ratującą mu życie. Wskazała, że stanowisko Kolegium, iż ojciec nie jest osobą leżącą i z tego tytułu nie potrzebuje opieki jest mylne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) wykazała, że decyzja ta narusza wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz.1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje na podstawie art. 17 u.ś.r. Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi innym osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Należy zatem podkreślić, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1148/20). Trafnie również wskazuje się, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają ze sobą w związku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19). Na podstawie ust. 1b art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przepis ten został jednak wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443) uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Słusznie więc organ odwoławczy uznał, że nie może on stanowić podstawy do odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Z treści uzasadnień decyzji wydanych w kontrolowanej sprawie wynika, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji jak i organ odwoławczy było nie spełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., to jest brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zapewnieniem przez skarżącą opieki niepełnosprawnej ojcu a koniecznością rezygnacji z podjęcia zatrudnienia z zatrudnienia. Organy uznały, że zakres sprawowanej opieki jak i stan zdrowia niepełnosprawnego ojca skarżącej umożliwiają jej podjęcie zatrudnienia. W kontrolowanej sprawie skarżąca, jako jedyna córka, sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem (wdowcem), która legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, na podstawie którego zaliczony został do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na do okres 31 marca 2026 r. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności wskazano [...]. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja medyczna ojca skarżącej, że której wynika jakie zdiagnozowano u niego choroby u jaki był przebieg leczenia. M.in. ojciec skarżącej przebył zawał serca oraz operację jelita grubego w wyniku, której założono mu [...]. Z wywiadu środowiskowego wynika, że ojciec skarżącej jest zadbany, a lokal, w którym mieszka jest czysty i wyposażony w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Pracownik socjalny opisał zgodnie z oświadczeniem skarżącej zakres podstawowych czynności wykonywanych przy niepełnosprawnym ojcu i odebrał oświadczenia skarżącej co do sposobu sprawowania opieki i jej zakresu. Skarżąca wykonuje takie czynności jak sprzątanie, gotowanie, podawanie posiłków, pomoc w higienie osobistej, pomoc w ubieraniu się, podawanie lekarstw i towarzyszenie w wizytach lekarskich, zmiana [...]. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji jeżeli ściśle określona osoba uprawniona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (Wyrok NSA z 19.05.2021 r., I OSK 226/21, LEX nr 3177435.). Co więcej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na to, że ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyinterpretować, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia - stała lub długoterminowa - wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok NSA z 23.10.2020 r., I OSK 1148/20, LEX nr 3088207.). W niniejszej sprawie organy oparły swoje stanowisko na wywiadzie środowiskowym, który - jak wynika z jego treści – nie pozwala w sposób jednoznaczny określić jak wygląda opieka skarżącej nad ojcem w ocenie pracownika socjalnego. Z treści wywiadu wynika, że pracownik socjalny, poza ogólnym opisem sytuacji rodzinnej i zastanych warunków egzystencji osoby niepełnosprawnej, w treści wywiadu odwołał się wyłącznie do opisów zawartych w oświadczeniach skarżącej co do zakresu opieki i rzeczywistych potrzeb osoby jej ojca. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U z 2021 r., poz. 893) " W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy." W treści wywiadu środowiskowego zabrakło takiej analizy i wniosków. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie bez prawidłowej weryfikacji rzeczywistych potrzeb osoby niepełnosprawnej, jej zdolności do samodzielnej egzystencji, w tym wykonywania podstawowych czynności domowych (w zakresie higieny osobistej, przygotowywania posiłków, zmiany opatrunków czy [...] itp.) nie mogły w sposób rzetelny i kompletny ocenić twierdzeń skarżącej co do faktycznego i koniecznego zakresu opieki nad jej niepełnosprawnym ojcem. Oparły się wyłącznie na przykładowym opisie (mniej lub bardziej doskonałym) planu dnia skarżącej w zakresie opieki i stwierdziły, że zakres tej opieki (rodzaj wykonywanych czynności) oraz jej wymiar czasowy umożliwiają skarżącej podjęcie zatrudnienia, co wyklucza możliwość przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Twierdzenie, że osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności nie jest obłożnie chora jeżeli chodzi i w związku z tym nie wymaga stałej, długotrwałej opieki jest twierdzeniem nieuprawnionym. Sąd zgadza się w tym zakresie ze skarżącą, która zwróciła uwagę na ten argument uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium. Brak prawidłowo przeprowadzonego wywiadu środowiskowego doprowadził do ustalenia wadliwego i niepełnego stanu faktycznego sprawy co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji wyjaśni w sposób prawidłowy możliwość samodzielnego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej, jej rzeczywistych potrzeb w zakresie opieki oraz jej wymiaru czasowego i na tej podstawie wyda ponownie rozstrzygnięcie w sprawie.