II SA/Gl 1244/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia [...] r. nr [...] ; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. E. S. wystąpiła do Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. o wydanie zgody na lokalizację nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Do wniosku dołączona została m.in. mapa zasadnicza do celów projektowych, na której oznaczony został wnioskowany zjazd. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. zezwolił na lokalizację nowoprojektowanego zjazdu indywidualnego, na podstawie przedłożonej mapy zasadniczej, pod następującymi warunkami, a to: 1. projekt zjazdu winien być zgodny z § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430 ), 2. zjazd należy projektować na przeciw budynku gospodarczego istniejącego na działce nr [...], 3. zjazd winien mieć szerokość jezdni nie większą niż 4,00 m, 4. przecięcie krawędzi zjazdu z krawędzią jezdni winno zostać zaprojektowane w formie skosów, z preferencją skosów 2 m x 2 m, 5. konstrukcja nawierzchni zjazdu winna zostać zaprojektowana zgodnie z załącznikiem nr 5 do powołanego wyżej rozporządzenia, 6. budowa zjazdu będzie wymagała zatwierdzenia przez Marszałka Województwa Śląskiego projektu zmiany organizacji ruchu na czas budowy, 7. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego wydanego przez starostę należy wystąpić z odrębnym wnioskiem celem zaopiniowania projektu budowlanego zjazdu. W podstawie prawnej decyzji wskazane zostały przepisy art. 20 ust. 8 (winno być pkt 8), art. 21 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1995r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), art. 104 k.p.a., a także uchwała nr I/5/5/99 Sejmiku Województwa S. z dnia 23 marca 1999 r. oraz uchwały Zarządu Województwa S. nr 1327/172/II/2004 z dnia 5 sierpnia 2004 r. i nr 108/334/II/2006 z dnia 19 stycznia 2006 r. Podpisany pod tą decyzją Z-ca Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. nie uzasadnił tego rozstrzygnięcia powołując się na przepis art. 107 § 4 k.p.a. i podając, że decyzja w całości uwzględnia żądanie strony. Do decyzji została dołączona w formie załącznika, opieczętowana przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., mapa z lokalizacją działki nr [...]. Od decyzji tej odwołanie złożyła wnioskodawczyni domagając się zmiany jej punktu 2. Wskazała, że żądana przez nią zmiana winna polegać na zlokalizowaniu zjazdu po drugiej stronie działki. W uzasadnieniu E. S. podała, ze docelowy zjazd ma zapewnić dojazd nie tylko do istniejącego budynku, ale także do nowo wydzielonych działek budowlanych (dwóch lub trzech) zlokalizowanych za jej domem. Proponowany w decyzji zjazd jest niefunkcjonalny, co spowoduje brak możliwości korzystania z niego w przyszłości. W związku z usytuowaniem budynku mieszkalnego zbyt blisko drogi niemożliwe będzie bowiem wykonanie skrętu przez większe pojazdy, a przejazd będzie się odbywał bezpośrednio pod oknami jej domu. Zaproponowana lokalizacja zjazdu wpłynie także niekorzystnie na atrakcyjność działek za jej budynkiem obniżając ich wartość. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazało, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swej własności. Organ rozpoznający wniosek o zgodę na wykonanie zjazdu winien zatem w pierwszej kolejności mieć na uwadze względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym i powinny być one podstawowym kryterium oceny możliwości realizacji zjazdu z drogi publicznej. Z tych względów argumenty podniesione w odwołaniu nie mogły, zdaniem Kolegium, spowodować zmiany zaskarżonej decyzji. Niezrozumiałym dla Kolegium był zarzut odwołania, że w przyszłości nie będzie możliwości korzystania za zjazdu określonego zaskarżoną decyzją. W kwestii zarzutu dotyczącego wjazdu na działkę większych pojazdów i przejeżdżania ich pod oknami budynku SKO wskazało, że o wjeździe pojazdów na działkę będzie decydowała sama skarżąca jako jej właścicielka. W skardze do sądu administracyjnego E. S. domagała się zmiany punktu 2 decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. naruszającego jej interes prawny. Wskazała, że lokalizacja zaproponowanego zjazdu z drogi wojewódzkiej zapewnia jedynie dojazd do jej budynku mieszkalnego, natomiast nie zapewnia dojazdu do dużych jej działek znajdujących się za tym budynkiem. Z jednej z nich chce ona wydzielić działki budowlane. Pozostałe działki uprawia zaś rolniczo, co powoduje konieczność dojazdu do nich ciężkim sprzętem. Podała, że za budynkiem mieszkalnym znajduje się zbiornik na nieczystości ciekłe oraz zbiornik na opał i nie będzie możliwości dojazdu do nich większymi samochodami. Wskazała również, że jej zdaniem, powodem powołania się przez SKO na względy bezpieczeństwa, a w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji organu I instancji była lokalizacja wiaty przystankowej znajdującej się przy jej działce. W kwestii przebudowy tej wiaty interweniowała już właścicielka działki nr [...], a mieszkańcy złożyli wniosek o wybudowanie zatoki autobusowej. Do tych postulatów ZDW w K. nie odniósł się jednak dotychczas w żaden sposób. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości motywy podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do sprawy przebudowy wiaty przystankowej znajdującej się przy działce skarżącej Kolegium wskazało, że lokalizacja tej wiaty nie stanowiła przedmiotu zaskarżonej decyzji, a zatem nie mogło się ono odnieść do tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., a także - stosownie do dyspozycji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.) – objęta tą kontrolą poprzedzająca ją decyzja Zarządu Dróg Wojewódzkich nie mogły się ostać, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił co prawda w całości argumentacji skargi, jednak stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną uwzględnił z urzędu dostrzeżone naruszenia przepisów prawa. Z uwagi na zgłoszone przez skarżącą żądanie zmiany punktu 2 decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. należy na wstępie rozważań wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, iż powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest jednak władny zmienić wyrokiem zaskarżonego aktu, a tym bardziej aktu, który zapadł przed organem I instancji, bowiem wchodziłby wówczas w kompetencje organów administracyjnych, a co zatem idzie wykraczał poza wyznaczoną mu przepisami prawa funkcję kontrolą. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy sąd jest uprawniony do uchylenia zaskarżonego aktu. Uprawnienia takie przysługują mu także w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Kwestionowana decyzja została oparta na art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z zastrzeżeniem ust. 2. Wspomniany ust. 2 tego artykułu stanowi natomiast, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zarządcami dróg wojewódzkich, do których zalicza się droga nr [...], stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, są zarządy województw. W Województwie S. zarząd ten w oparciu o art. 21 ust. 1 omawianej ustawy został powierzony uchwałą Sejmiku Województwa S. Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. Stosownie do art. 21 ust. 1 a ustawy do drogach publicznych zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Z zestawienia przywołanych przepisów wynika, że organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie budowy lub przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa, a nie jednostka organizacyjna, jaką jest zarząd dróg wojewódzkich, powołany w drodze uchwały sejmiku województwa. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że wadliwie został oznaczony organ który wydał decyzję w I instancji, a złożony pod nią podpis Z-cy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. winien zostać uzupełniony informacją o tym, że działał on z upoważnienia Zarządu Województwa S. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych powinno być bowiem udzielane konkretnym osobom (pracownikom) wskazanym imiennie, a nie poprzez odniesienie takiego upoważnienia tylko do stanowiska (np. dyrektora zarządu dróg wojewódzkich, czy jego zastępców), które zostało wskazane np. w statucie zarządu drogi (por. w tej kwestii rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące kompetencji zarządu dróg miejskich zawarte w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r., II OSK 869/06 [w:] LEX nr 322777 oraz M. Kotulski, Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle wybranej problematyki ustawy o drogach publicznych, [w:] CASUS z 2006/3/38). Już tylko z powodu niewłaściwego oznaczenia organu I instancji i braku ustaleń dotyczących imiennego upoważnienia Z-cy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. do wydawania decyzji w imieniu Zarządu Województwa S. decyzje organów obu instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę braki te powinny zostać uzupełnione poprzez właściwe oznaczenie organu I instancji i dołączenie do akt sprawy kopii stosownej uchwały zarządu województwa udzielającej imiennego upoważnienia osobie podpisanej pod decyzją. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 29 ust. 3 zd. 2 tej ustawy w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne. Z treści decyzji WZD w K. wynika, że skarżącej udzielono zezwolenia na lokalizację zjazdu, a zatem winny zostać w niej określone nie tylko parametry techniczne przewidywanego zjazdu, ale także miejsce lokalizacji tego zjazdu. W ocenie Sądu wymogu tego przepisu nie spełnia kwestionowany przez skarżącą pkt 2 decyzji pierwszoinstncyjnej, w której wskazano, że zjazd ten należy zaprojektować "na przeciw budynku gospodarczego istniejącego na działce nr [...]". Zauważyć trzeba, że w sprzeczności z tym zapisem stoi oznaczenie miejsca lokalizacji przedmiotowego zjazdu na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do tej decyzji. Z załącznika tego wynika bowiem, że przedmiotowy zajazd został usytuowany częściowo naprzeciwko budynku mieszkalnego skarżącej znajdującego się na działce nr [...] oraz obok tego budynku, a zatem jego usytuowanie jest zgodne z wnioskiem skarżącej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych, co powoduje, że organ korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym ( por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, [w: LEX nr 53363 i z dnia 6 lutego 2003 r., IV SA 2605/00,[w:] ONSA 2004/2/58 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005r., VI SA/Wa 428/05 [w:] LEX nr 192958, z dnia 7 marca 2007 r.. VI SA/Wa 2235/06[w:] LEX ny 329687 i z dnia 21 maja 2007 r., VI SA/Wa 376/07, [w:] LEX nr 341377). Podzielając w całej rozciągłości to stanowisko należy jednak stwierdzić, że w przypadku gdy w decyzji takiej wskazana została inna niż wnioskowana lokalizacja zjazdu z drogi publicznej, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, decyzja taka wymagała szczegółowego uzasadnienia. Wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego wymaga bowiem precyzyjnych ustaleń i uzasadnienia stanowiska organu w sposób umożliwiający jego kontrolę. W uzasadnieniu zaś decyzji udzielającej pozwolenia na inną niż wnioskowaną lokalizację zjazdu organ winien przede wszystkim rozważyć kwestie wynikające z przepisów regulujących warunki techniczne zjazdów indywidualnych, które zostały określone przepisami § 77 i § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. W szczególności orzekające w sprawie organy powinny w sposób jasny i zrozumiały dla strony wyjaśnić, jakie uwarunkowania związane zwłaszcza z bezpieczeństwem ruchu na drodze, czy wymaganiami dotyczącymi ruchu pieszych spowodowały taką a nie inną lokalizację zjazdu. Wszystkie wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego winny zostać usunięte w toku ponownego rozpatrywania sprawy przed właściwie oznaczonym organem I instancji. Organ ten winien przede wszystkim rozważyć, czy możliwa jest lokalizacja zjazdu z drogi zgodnie z wnioskiem skarżącej. W przypadku zaś braku takiej możliwości powinien precyzyjnie uzasadnić swoje stanowisko kierując się wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą wyrażania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewódzkiego Zarządu Dróg w K. podlegały uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w związku z art. 135 p.p.s.a. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekał w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zostało natomiast oparte na przepisach art. 200, art. 205 § 1 oraz 209 p.p.s.a.