II SA/Gl 1246/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. T. (T.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 czerwca 2023 r. nr SKO.PS/41.5/615/2023/12771 w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oddala skargę. Uzasadnienie Decyzją z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta Z. odmówił przyznania J. T. (strona, skarżący) świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w miesiącu kwietniu 2023 r. w wysokości 350,00 zł oraz jednocześnie przyznał zasiłek celowy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności od 1 kwietnia 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w wysokości 200,00 zł miesięcznie (przekazem pocztowym). Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 8 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej w skrócie u.p.s.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej w skrócie k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego, zgodnie którymi skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jego dochód wynosi 785,17 zł (504,06 zł – zasiłek stały, 281,11 – dotacja mieszkaniowa) i nie przekracza podwyższonego kryterium dochodowego określonego w Uchwale nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Jednocześnie organ wyjaśnił, że na podstawie Zarządzenia Zastępcy Dyrektora ds. Pomocy Środowiskowej z dnia 25 stycznia 2023 r. nr [...] w sprawie szczegółowych zasad przyznawania pomocy finansowania posiłków w ramach realizacji programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia we wnioskowanej przez niego wysokości, wynoszącej 350 zł. Zgodnie bowiem z tym zarządzeniem wysokość świadczenia pieniężnego realizowanego w ramach wskazanego powyżej programu wynosi 200 zł dla osoby. Organ wskazał ponadto, iż środki finansowe z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych w roku 2023 wynoszą 1.443.625,00 zł i kwota ta przeznaczona jest na wypłaty zasiłków celowych w szczególnie uzasadnionych przypadkach dotyczących zakupu lekarstw ratujących życie, pomocy w formie zakupu obuwia lub odzieży adekwatnej do pory roku, opału w sezonie zimowym, gdzie średnia kwota w skali roku przeznaczana na zasiłki celowe na opał wynosi 700.000,00 zł. W roku 2022 liczba rodzin korzystających z zasiłków celowych w ramach zadań własnych wg stanu na dzień 31 grudnia 2022 r. wyniosła 1277 i organ szacuje, że w roku 2023 liczba ta nie ulegnie zmianie. Strona wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji w zakresie, w jakim nie przyznano pozostałej kwoty, wyrażając niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia oraz wnosząc o zmianę decyzji poprzez przyznanie kwoty 350,00 zł. W ocenie strony przyznana kwota, przy obecnych cenach rynkowych i inflacji, nie wystarczy na pokrycie jakichkolwiek kosztów podstawowej egzystencji. Przyznanie tak niskiej kwoty strona odbiera jako obrazę wymierzoną przez pracowników ośrodka pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r. nr SKO.PS/41.5/615/12771 utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przybliżyło dotychczasowy przebieg postępowania, treść zaskarżonej decyzji oraz nakreśliło istotę zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto Kolegium przedstawiło ustalony w sprawie stan faktyczny, zbieżny z ustaleniami organu I instancji, a także przybliżyło podstawy normatywne rozstrzygnięcia. Kolegium zaakcentowało, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób, które się o nią ubiegają. Nie jest również w stanie udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Wskazała także na subsydiarny charakter uprawnień wynikających z u.p.s. oraz na założenie, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych. Zważywszy zaś na to, że strona otrzymała pomoc w formie świadczenia pieniężnego Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji zasługuje na utrzymanie w mocy. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej zmianę i przyznanie świadczenia we wnioskowanej kwocie. W uzasadnieniu skargi sformułował tożsame stanowisko z przedstawionym na etapie złożonego odwołania. Nadto wniósł o przyznanie pełnomocnika z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zasiłku celowego. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.). Stosownie do treści art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona (art. 48 u.p.s.). Pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić (art. 48b ust. 2 u.p.s.). Zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776,00 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Z kolei zgodnie z treścią Uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. dla celów przyznawania ww. pomocy zostało podwyższone do 150% tego kryterium. W realiach rozpoznawanej sprawy okolicznością bezsporną jest to, że dochód skarżącego wynosi 785,17 zł miesięcznie. Na kwotę tę składa się zasiłek stały w kwocie 504,06 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 281,11 zł. i nie przekracza podwyższonego kryterium dochodowego określonego we wskazanej wyżej Uchwale. Uzasadniało to rozważenie przyznania świadczenia w oparciu o regulację art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że w przypadku skarżącego zaistniały przesłanki określone w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., a ograniczone środki przeznaczone na tego rodzaju świadczenia uniemożliwiły przyznanie wnioskowanego świadczenia w pełnej wysokości. Istota sporu sprowadza się zatem do kwestii, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo przyznały skarżącemu zasiłek celowy tylko częściowo uwzględniający jego wniosek o przyznanie świadczenia. Rozstrzygając zarysowany powyżej spór wskazać należy, że zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (zob. W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 192 w: I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el. 2021). Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym" (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 września 2014 r. sygn. II SA/Go 482/14). Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania przyjmującego postać decyzji administracyjnej. Uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy, a w szczególności od dochodów uzyskiwanych przez osoby starające się o pomoc, wielkości i rodzaju ich potrzeb, a także od posiadanych przez organy środków na świadczenia i liczby ubiegających się o nie osób. W ramach uznania organ decyduje zarówno o przyznaniu zasiłku celowego, jak i o jego formie i wysokości. Uznaniowy charakter decyzji powoduje możliwość odmowy świadczenia również wtedy, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia warunki do otrzymania pomocy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. I SA/Wa 3236/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2015 r., sygn. IV SA/Gl 348/14; I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el. 2021). Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ogranicza się do sprawdzenia, czy nie zostały przekroczone jego granice. Sąd powinien zbadać, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, oraz czy organ dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie danego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. I OSK 447/21). Jednocześnie należy mieć na uwadze, że stosownie do zasad ogólnych Działu I, Rozdziału 1 u.p.s. celem pomocy społecznej jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.), a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby tych osób powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organ administracji publicznej poczynił bowiem niezbędne ustalenia w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s., stwierdzając, że skarżący spełnia warunki określone wskazaną regulacją. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wysokość środków finansowych, którymi dysponuje, przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej, uniemożliwia przyznanie skarżącemu zasiłku w pełnej żądanej przez niego wysokości. Organ w ramach przysługującego uznania administracyjnego dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, którą obowiązany jest ustalać w odniesieniu do ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez te osoby żądań oraz przy uwzględnieniu wysokości środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc ani udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoją temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. I SA/Wa 786/07; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 1464/06). Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jednocześnie nie można również pomijać tego, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. I OSK 2502/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Gl 84/20). W realiach rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wskazane zostały wyraźnie powody zajętego stanowiska i wydanego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zaakcentować, że organy w sposób przekonujący wyjaśniły, że środki jakimi dysponują nie są wystarczające do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb w pełnej wnioskowanej wysokości. Nie można przy tym nie dostrzec, że pomimo, iż w przepisach ustawy o pomocy społecznej nie przewidziano obligatoryjnego obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. I OSK 698/16, z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. I OSK 447/21, z dnia 4 marca 2022 r. sygn. I OSK 1156/21), dane te zostały przedstawione przez organy orzekające w sprawie. Przedstawione dotychczas względy dają w ocenie Sądu podstawę do tego, aby uznać, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności, organy zastosowały właściwą podstawę materialnoprawną do prawidłowo ustalonych, niekwestionowanych okoliczności sprawy. Organy podjęły wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W odniesieniu do przywołanych przez organy wewnętrznych regulacji normujących zasady przyznawania świadczeń pieniężnych tj. § 1 ust. 2 Zarządzenia Zastępcy Dyrektora ds. Pomocy Środowiskowej z dnia 25 stycznia 2023 r. nr [...] w sprawie szczegółowych zasad przyznawania pomocy finansowania posiłków w ramach realizacji programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu", zgodnie z którym wysokość świadczenia pieniężnego wynosi 200,00 zł miesięcznie, zauważyć należy, że wynikające stąd zasady przyznawania świadczeń pieniężnych nie mają charakteru obowiązujących norm prawnych. Nie mogą one więc stanowić bezpośrednio podstawy prawnej podejmowanych rozstrzygnięć. Zasady te mogą być jednak wykorzystywane w sposób posiłkowy dla ustalania wysokości przyznawanych świadczeń. Przemawia za tym ograniczona ilość środków finansowych na świadczenia z pomocy społecznej oraz liczba osób oczekujących stosownego wsparcia. Oznacza to, że wspomniane zarządzenie pełni jedynie funkcję subsydiarną dla postanowień ustawowych i przy jego wykorzystaniu organ gminy stara się zapewnić równość wszystkim zainteresowanym w uzyskaniu stosownego wsparcia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Gl 1676/21). Odwołanie się do treści tego zarządzenia stanowi też argument za tym, że podejmowane rozstrzygnięcie nie przekracza granic przysługującego organowi uznania administracyjnego. Odwołanie się do zobiektywizowanych i jednolitych dla wszystkich osób oczekujących pomocy zasad postępowania świadczy o tym, że organ nie działa w sposób dowolny. Z przyczyn wskazanych powyżej, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 3 u.p.s. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Analiza dokonana przez Sąd prowadzi do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały uzasadnione stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., obejmując uzasadnienie faktyczne oraz prawne decyzji. W sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że organy orzekające w sprawie dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.