II SA/Gl 1249/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 lutego 2024 r. nr WINB-WOA.7722.2.2024.DS w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2024 r. Śląskiego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również ŚWINB) w wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez skarżącą A. W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia 16 listopada 2023 r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia 16 grudnia 2005 r. w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] G., polegających na przebudowie instalacji kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia 16 grudnia 2005 roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G.. Podniósł, że postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] G., polegających na przebudowie instalacji kanalizacji sanitarnej zainicjowane zostało na skutek wniesienia skargi powszechnej w trybie art. 227 k.p.a. przez skarżącą. Pismami z dnia 14 lipca 2004 r. i 23 maja 2005 r. PINB poinformował skarżącą o sposobie załatwienia jej pisma z dnia 24 marca 2004 roku, wskazując wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie, pismem z dnia 25 lipca 2005 roku, organ I instancji wyjaśnił, iż skarżąca nie jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. W toku postępowania organ przeprowadził w sprawie trzykrotnie oględziny, których wyniki stanowiły podstawę do wydania w dniu 16 grudnia 2005 r. decyzji nr [...] dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] G., polegających na przebudowie instalacji sanitarnej. ŚWINB wskazał, że skarżąca, nie będąc stroną postępowania administracyjnego zakończonego wymienioną decyzją, powinna we wniosku o wznowienie postępowania wykazać, jakie normy prawa powszechnie obowiązującego uprawniają ją do udziału w postępowaniu w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w wymienionym mieszkaniu, polegających na przebudowie instalacji sanitarnej. W ocenie organu odwoławczego skarżąca takich norm prawnych nie wskazała, a wszystkie podnoszone w treści wniosku o wznowienie postępowania oraz w zażaleniu na postanowienie organu I instancji zarzuty odnoszą się do jej interesu faktycznego. Konsekwencją powyższego jest brak legitymacji do kwestionowania decyzji PINB z dnia 16 grudnia 2005 r. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że fakt bycia współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości, nie wystarczy do uznania takiej osoby za stronę postępowania. Może to nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wykaże ona indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 lutego 2017 roku, sygn. akt II OSK 671/15 i z dnia 22 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II OSK 2266/13 zaznaczył, że "przyznanie właścicielowi mieszkania statusu strony w postępowaniu administracyjnym może nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach, kiedy właściciel ten wykaże, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, tj. będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu". Skarżąca swój interes prawny upatruje w tym, że przedmiotowa inwestycja stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego bowiem nie spełnia unijnych norm. Jednocześnie skarżąca wskazała, że konieczne jest wznowienie postępowania bowiem dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Jednakże należy w tym miejscu wyjaśnić, iż dla potwierdzenia powyższego faktu konieczne jest orzeczenie sądu bądź innego organu właściwego do stwierdzenia fałszerstwa dowodów. O powyższym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2858/21: "Zasadniczo wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe dopiero po stwierdzeniu tego faktu orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu, z wyjątkiem sytuacji z art. 145 § 2-3 KPA. Przyjmuje się zatem, że warunkiem skutecznego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 KPA jest przedłożenie przez stronę dowodu w postaci orzeczenia sądowego lub innego właściwego organu stwierdzającego fałszerstwo dowodu." Zgodnie z powyższym Skarżąca wykazała jedynie istnienie interesu faktycznego w żądaniu wznowienia postępowania, jednakże na gruncie obowiązujących przepisów jest to niewystarczające do wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania i dalej badania przez organ przesłanek wznowieniowych. Interes faktyczny polegający na zainteresowaniu w rozstrzygnięciu sprawy nie przesądza istnienia interesu prawnego opartego na normach powszechnie obowiązującego prawa strony do domagania się od organu konkretnego rozstrzygnięcia. Jak już wyżej wskazano, w postępowaniu wznowieniowym podmiot, który wznowienia się domaga, powinien normy te wykazać. Zważywszy, iż ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego jasno wynika, iż skarżąca nie była stroną postępowania, którego wznowienia się domaga, a we wniosku o wznowienie postępowania, jak również w zażaleniu na postanowienie organu I instancji nie wykazała interesu prawnego, który uzasadniałby jej żądanie, zasadne było wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia 16 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] G., polegających na przebudowie instalacji kanalizacji sanitarnej. W skardze wniesionej od powyższego postanowienia skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem – podniosła, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] G., polegających na przebudowie instalacji sanitarnej i tym samym nie przysługuje jej prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia 16 grudnia 2005 roku. W oparciu o tak sformułowany zarzut, wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie wymienionych wyżej zaskarżonych postanowień oraz przyznanie kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż w przypadku, gdy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2527/12 wraz z orzeczeniami tam przywołanymi i z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1828/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2884/13). W związku z tym skarżąca wskazała, że organy administracji błędnie w niniejszej sprawie przyjęły, iż ocena co do braku przymiotu strony w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia 16.12.2005r., może nastąpić we wstępnym etapie postępowania w sprawie wznowienia powyższego postępowania i skutkować odmową wznowienia, skoro nie było to oczywiste, lecz wymagało dokonania ustaleń organów obu instancji. Dodała, że przymiot strony skarżącej organy powinny były ocenić, po wznowieniu postępowania, wyłącznie w oparciu o art. 28 k.p.a., pamiętając, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. określa, jakie naruszenia prawa stanowią podstawę uwzględnienia skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia 16 listopada 2023 r., o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia 16 grudnia 2005 r. w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] G., polegających na przebudowie instalacji kanalizacji sanitarnej. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie K.p.a.), wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które – według art. 149 § 2 K.p.a. - stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W związku z tym, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją składa się z dwóch etapów. W pierwszym z nich ma miejsce badanie formalnych podstaw wznowienia, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., art. 145a § 1 K.p.a. art. 145b § 1 K.p.a. lub w art. 145aa § 1 K.p.a., oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W drugim etapie, który następuje po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, badaniu podlegają przyczyny wznowienia. W tym miejscu należało odnieść się do zarzutu skargi według którego, organy administracji błędnie w niniejszej sprawie przyjęły, iż ocena co do braku przymiotu strony w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia 16.12.2005r., może nastąpić we wstępnym etapie postępowania w sprawie wznowienia powyższego postępowania i skutkować odmową wznowienia, skoro nie było to oczywiste, lecz wymagało dokonania ustaleń organów obu instancji. W tym zakresie prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, którego wznowienia się domaga, właściwy organ ma obowiązek zbadać, czy podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny, bądź sprawa dotyczy jego obowiązku. Tym samym na etapie wstępnym postępowania, organ ustala, czy osoba żądająca wznowienia postępowania posiada interes prawny – jeśli nie brała udziału w postępowaniu, którego dotyczy wniosek wznowieniowy. Podmiot nie biorący udziału w zakończonym postępowaniu może wystąpić z wnioskiem o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast organ administracji po ustaleniu, iż taka osoba nie posiada legitymacji do udziału w postępowaniu, odmawia jego wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymagało, że zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy wynika wprost z dokumentów posiadanych przez organ. W niniejszym postępowaniu organy administracji, dokonały ustalenia w zakresie tego, czy skarżąca ma interes prawny w sprawie, w oparciu o posiadane akta zakończonego postępowania, którego dotyczy wniosek wznowieniowy. Wobec tego, ocena w zakresie braku interesu prawnego skarżącej wynikała wprost z dokumentacji posiadanej przez organ. W ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, stwierdzić należało ponadto, że ocena co do braku przysługiwania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia 16.12.2005r., jest wynikiem prawidłowej analizy wniosku skarżącej. Nie będąc stroną postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 grudnia 2005 r., skarżąca powinna we wniosku o wznowienie postępowania wykazać, jakie normy prawa powszechnie obowiązującego uprawniają ją do udziału w postępowaniu w sprawie robót budowlanych wykonanych w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] G., polegających na przebudowie instalacji kanalizacji sanitarnej. Skarżąca takich norm nie wskazała, a wszystkie kwestie podnoszone w treści wniosku o wznowienie postępowania odnoszą się do jej interesu faktycznego. Wobec tego zasadnie organ odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia 16 grudnia 2005 r., bowiem – prawidłowo w pierwszym etapie postępowania ustalił, iż skarżąca nie posiada wymaganego interesu prawnego w sprawie, a wyłączenie interes faktyczny. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania, w szczególności w wyniku prawidłowego zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 28 K.p.a. W tych okolicznościach brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem postanowień organów obydwu instancji i wobec tego, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.