II SA/Gl 1254/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. B. (B.) na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...] Utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...] r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w P., oznaczonych działkami o numerach: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29 i 30. Postanowienie zapadło w następującej sytuacji faktycznej i prawnej. Wnioskiem z 22 kwietnia 2020 r., złożonym 13 maja 2020 r., sprecyzowanym następnie pismami z 12 sierpnia i 2 września 2020 r. W. B., reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Prezydenta Miasta P. o zwrot ww. nieruchomości stanowiących własność B. M. (M.). Wojewoda Śląski postanowieniem z [...] r. nr [...] wyznaczył Prezydenta Miasta R. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako właściwego do rozpatrzenia sprawy o zwrot ww. nieruchomości. Postanowieniem z [...] r. nr nr [...] - Prezydent Miasta R. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu ww. nieruchomości, bowiem w jego ocenie wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego do wystąpienia o zwrot nieruchomości i uznał, że z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów nie wynika, że jest on spadkobiercą poprzedniego właściciela. Na powyższe postanowienie W. B., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył w przepisanym terminie zażalenie, w którym wskazał, że na mocy darowizny nabył udział w spadku po J. P. (z domu M.), która z kolei była spadkobierczynią ustawową swojego ojca B. M., brata J. M., siostry M. W. (z domu M.) oraz siostry D. M., którzy byli właścicielami przedmiotowych nieruchomości. W jego ocenie, powinien być traktowany jako spadkobierca poprzednich właścicieli nieruchomości (następstwo prawne pod tytułem ogólnym), a co za tym idzie przysługuje mu uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy, utrzymując postanowienie w mocy, wyjaśnił w uzasadnieniu, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanego aktu prawnego poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w niej albo części tej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicję poprzedniego właściciela podaje art. 4 pkt 4 u.g.n., stanowiąc iż pod tym pojęciem należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości. z przepisów tych wynika, że uprawnioną do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być wyłącznie osoba, której prawo własności zostało odjęte, albo spadkobierca takiej osoby. O legitymacji zatem do wystąpienia z roszczeniem przesądza poprzedni tytuł prawny do nieruchomości wywłaszczonej lub spadkobranie po poprzednim właścicielu. Zgodnie natomiast z art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego spadkobiercą jest "osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia ", Z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że jednym ze spadkobierców B. M. (wskazanego we wniosku jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości, na dowód czego załączono zawiadomienie Prezydenta Miasta P. z [...] r. nr [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego) była córka J. P. z domu M., po której spadek z kolei nabyła m.in. U. B. (postanowienia: Sądu Powiatowego w T. z [...] r. sygn. akt [...], Sądu Rejonowego w T. z [...] r. sygn. akt [...]), która z kolei umową zbycia spadku z [...] r. Rep. [...] Nr [...] cały swój udział wynoszący 1/3 części w spadku po zmarłej J. P. darowała W. B. (B.). W świetle powyższych uregulowań należy stwierdzić, że W. B. nie jest spadkobiercą poprzedniego właściciela uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Powołane wyżej przepisy w precyzyjny sposób określają krąg podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zezwalając na szeroką interpretację. Tak więc tylko wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n. osoby mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tym związanych. Dowodem bycia spadkobiercą nieżyjących osób fizycznych może być zaś jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza 1 zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. Podkreślić należy, iż od czasu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami zmienił się krąg podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. O ile bowiem początkowo osobami uprawnionymi byli "poprzedni właściciel lub jego następca prawny", o tyle obecnie (na skutek nowelizacji dokonanej w roku 2000) krąg osób uprawnionych został zawężony do "poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy". Zmiana ta, jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z 27 lutego 2002 r., III CKN 520/00, ma znaczenie dla oceny możliwości przenoszenia omawianego uprawnienia na rzecz osoby trzeciej, w związku z czym uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej. Wojewodzie, jak wyjaśnia, znane jest pojawiające się również w orzecznictwie stanowisko sądów zaprezentowane w wyrokach powołanych w odwołaniu, jednakże wyroki te nie wiążą materialnoprawnie organu orzekającego w tej sprawie. Ponadto, zauważa, że przytoczony wyrok z 27 kwietnia 2007 r. sygn. I OSK 844/06 dotyczy odmiennego stanu faktycznego i prawnego, a mianowicie zarówno wniosek o zwrot, jak i zbycie spadku nastąpiło w momencie obowiązywania regulacji, która uprawnienie do zwrotu przyznawała następcom prawnym poprzedniego właściciela. Powołany natomiast przepis art. 1053 Kodeksu cywilnego co stanowi, iż nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy, ale nie oznacza to, że nabywca spadku jest spadkobiercą w rozumieniu ww. art. 1025 tegoż Kodeksu, który reguluje stosunki cywilnoprawne miedzy osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art. 1). Zgodnie natomiast z zasadą legalizmu sformułowaną w art. 6 k.p.a. działania organów administracji publicznej muszą mieć swoje oparcie w przepisach prawa i dlatego wolno im dokonywać tylko tego, na co wyraźnie zezwalają obowiązujące normy prawa administracyjnego. Art. 136 ust. 3 u.g.n. precyzyjnie określa uprawnionych do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, którymi są jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobierca prawny, a nie jego następca prawny, jak dopuszczały poprzednie regulacje. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Nie każde zatem żądanie skierowane do organu administracji publicznej skutkuje automatycznym wszczęciem postępowania administracyjnego. Skoro wnioskodawca W. B. nie jest spadkobiercą poprzedniego właściciela nieruchomości, określonym w prawomocnym postanowieniu sądu lub notarialnym akcie poświadczenia dziedziczenia, nie posiada on legitymacji do złożenia wniosku o jej zwrot w trybie przepisów u.g.n. Słusznie zatem organ ł instancji odmówił wszczęcia postępowania i zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy. Na marginesie organ odwoławczy zauważa, że profesjonalny pełnomocnik wnioskodawcy nie wykazał, czy przedmiotowa nieruchomość w ogóle została wywłaszczona (Prezydent Miasta P. nie odnalazł decyzji wydanej w tym przedmiocie, nie została ona również przedłożona przez W. B.) ani też, że B. M. wskazany przez wnioskodawcę jako właściciel posiadał prawo własności do nieruchomości objętych żądaniem zwrotu. Wobec jednak powyższych ustaleń odstąpiono od badania tych kwestii i postanowiono jak w sentencji. W skardze z 31 sierpnia 2021 r. pełnomocnik strony (dalej: skarżący) podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1053 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabywca spadku po poprzednim właścicielu wywłaszczonej nieruchomości nie jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o zwrot tej nieruchomości, co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, że W. B. nie posiada legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Jak wywodzi w uzasadnieniu skargi, z godnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie, zgodnie z art. 1053 k.c., nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy, dochodzi zatem do sukcesji uniwersalnej między spadkobiercą a nabywcą spadku, w konsekwencji czego nabywcę spadku należy w obrocie prawnym traktować jak spadkobiercę (zob. np. J. Ciszewski, J. Knabe [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. P. Nazaruk, LEX/el. 2021, kom do art. 1053). Wobec powyższego - wbrew stanowisku organu II instancji - uprawnionym do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. jest także podmiot, który w drodze czynności prawnej nabył spadek. Stanowisko takie znajduje oparcie w literaturze przedmiotu, gdzie wskazuje się, że: "Uprawnionym do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest poprzedni właściciel nieruchomości wywłaszczonej, poprzedni użytkownik wieczysty, który pozbawiony został tego prawa w drodze wywłaszczenia, oraz spadkobiercy tych osób, legitymujący się postanowieniem sądowym o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnym poświadczeniem dziedziczenia bądź też umową o nabyciu spadku od spadkobiercy" (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanian, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Legalis 2020, kom. do art. 136, nb 29). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że osoba, która nabyła spadek jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Tytułem przykład można wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 października 2008 r. (sygn. akt: II SA/Łd 353/08 LEK nr 499820), a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r. (sygn. akt: I OSK 844/06, LEK nr 329149) oraz z dnia 29 października 2018 r. (sygn. akt: I OSK 1578/17, LEK nr 2735994), w których wskazano: "Nabywcę spadku w zakresie wynikających z niego uprawnień należy w obrocie prawnym traktować jak spadkobiercę, a więc mającego legitymację do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości". Bezzasadne jest przy tym twierdzenie organu II instancji, według którego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r. (sygn. akt: I OSK 844/06, LEK nr 329149) dotyczy odmiennego stanu faktycznego i prawnego. Uszło uwadze organu, że w uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano, iż: "Sytuacji ich w tym względzie nie zmieniała dokonana ustawą z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 6, poz. 70) nowelizacja odwołanego art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., która - od 15 lutego 2000 r. - wprowadziła w miejsce następców prawnych byłego właściciela jego spadkobierców jako - jedynie uprawnionych oprócz byłego właściciela - uprawnionych do zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. S.A. i T. \N. są - jak zaznaczono - nabywcami spadku po A.T. (w skład którego wchodziło uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości). Zgodnie z art. 1053 KC nabywca spadku (łub udziału w spadku) wstępuje (w zakresie objętym umowa zbycia) w prawa i obowiązki spadkobiercy". Z powyższego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także pod rządami znowelizowanego art. 136 ust. 3 u.g.n. uprawnionym do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości jest podmiot, który w drodze czynności prawnej nabył spadek. Dodać również najeży, że postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2002 r. (sygn. akt: III CKN 520/00), do którego odwołuje się organ II instancji nie może być odnoszone do przedmiotowej sprawy, ponieważ dotyczy przeniesienia w drodze czynności prawnej samego tylko uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, przysługującego poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., a zatem następstwa prawnego pod tytułem szczególnym (sukcesja singularna). Sąd Najwyższy w przytoczonym orzeczeniu nie odnosił się do sytuacji, w której dana osoba weszła w prawa i obowiązki spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna) i w związku z tym nabyła też między innymi roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W świetle powyższego niezrozumiałe jest negowanie przez organ II instancji oceny prawnej przedstawionej w ww. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym bardziej, że brak jest orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które potwierdzałyby prawidłowość stanowiska prezentowanego przez organ II instancji. W ocenie skarżącego takie działanie organu II instancji nie sprzyja pewności prawa i budowaniu zaufania obywatela do państwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej podanych. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. pozwala na odmowę wszczęcia postępowania, z przyczyn podmiotowych, a więc w przypadku wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną. Odmowa wszczęcia postępowania, co stanowi wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2005r., OSK 1534/04, z 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08, z 10 marca 2010 r., II GSK 433/09 oraz z 28 marca 2013 r., II GSK 321/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie skarżący, który żądał wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości uzyskanej w wyniku darowizny od spadkobierczyni, wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, ma przymiot strony. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w niej albo części tej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zatem uprawnioną do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być wyłącznie osoba, której prawo własności zostało odjęte, albo spadkobierca takiej osoby. Skarżący, jak wynika z akt postępowania, nie jest formalnie spadkobiercą właściciela wywłaszczonych nieruchomości (B. M.), bowiem nabył do nich prawo uzyskując darowiznę od swojej matki (J. P.) w postaci 1/3 części jej udziału w spadku po właścicielu (B. M.). W skład majtku spadkowego wchodziły działki stanowiące przedmiot wniosku o zwrot. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, dysponuje on interesem prawnym (legitymacją procesową), w postępowaniu o zwrot działek. Wstąpił bowiem w sytuację prawną swojej matki, której roszczenie takie niewątpliwie przysługiwało, jako spadkobierczyni właściciela. Zgodnie art. 1036 k.c., nabywca udziału w spadku wchodzi z pozostałymi współspadkobiercami we wspólność majątku spadkowego, w rozumieniu art. 1035 k.c.. Nabycie udziału w spadku, podobnie jak dziedziczenie, ma charakter sukcesji generalnej (art. 1053 k.c.). Nabywca spadku nie spadkobiercą, lecz osobą wstępującą we wszystkie prawa i obowiązki spadkobiercy (zbywcy), stąd powinien być traktowany tak jak spadkobierca. Zbycie spadku nie powoduje przecież utraty przez spadkobiercę statusu spadkobiercy i nie zmienia zasad następstwa mortis causa po spadkodawcy. Jeśli zatem, na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – to uprawnienie do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje właścicielowi, jego spadkobiercy, ale także nabywcy spadku (udziału w spadku), choć nie jest on spadkobiercą, lecz jego następcą w ramach sukcesji uniwersalnej (G.Wolak w: M. Fras (red.), M. Habdas (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom VI. Spadki (art. 922-1087, WKP 2019, komentarz do art. 1053, teza 11; podobnie NSA w wyroku z 27.04.2007 r. 844/06, CBOSA). W konsekwencji przyjedzie stwierdzić, że okoliczność, która zdaniem organów orzekających w sprawie stanowiła przeszkodę do podjęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, a więc brak przymiotu strony obecnego skarżącego, nie zachodzi, a co najmniej nie jest oczywista. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, do wydania zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia pierwszoinstancyjnego o odmowie wszczęcia postępowania, doszło z naruszeniem prawa procesowego - art. 61a § 1 k.p.a. Wobec tego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną zgodnie z art. 153 p.p.s.a.