II SA/Gl 1281/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 28 października 2008 r. Rada Miejska Mikołowa podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 68 z 2007 r., poz. 449) oraz art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, z 2003 r., poz. 717, zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwałę nr XXVI/474/2008 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Mikołowa zatwierdzonego uchwałą Nr XXIX/437/2004 Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 28 grudnia 2004 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 16, poz. 427 z 07 lutego 2005 r.) dla terenu Centrum, przy ul. Pokoju, Uchwałą Nr XXVII/504/2008 z dnia 25 listopada 2008 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust.1 i art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 14 ust. 8 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miejska Mikołowa dokonała zmiany § 7 ww. uchwały nr XXVI/474/2008, który otrzymał brzmienie: " § 7. W obszarze objętym planem ustala się 10% stawkę procentową służącą naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości." Skargę na powyższą uchwałę z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności jako niezgodnej z art. 27 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że uchwalając zaskarżoną uchwałą zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zachowano wymaganej procedury, co w ocenie organu nadzoru powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Redakcja tego przepisu oznacza konieczność odpowiedniego stosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania planu miejscowego, w szczególności zaś tych przewidzianych przepisem art. 17. Ustawa przy tym nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od tej procedury. Zdaniem strony skarżącej w świetle art. 27 powołanej ustawy, każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 tej ustawy trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie ma żadnych możliwości pominięcia, bez względu na rodzaj i zakres dokonywanych zmian, czynności przewidzianych w tym przepisie. Zdaniem Wojewody [...] przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina Mikołów pominęła wszystkie elementy procedury planistycznej opisane w art. 17 ustawy, w szczególności zaś nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru skutkuje to nieważnością uchwały w całości. Pominiecie tych czynności stanowi w ocenie tego organu istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu, powodujące nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez znaczenia natomiast pozostaje fakt, że zmiana planu dotyczyła wyłącznie "zmniejszenia" wysokości stawki opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Mikołowa wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Mikołowa dla terenu Centrum przy ul. [...] , polegającej wyłącznie na zmianie stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu, uiszczanej w przypadku zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym ustalenia planu stały się obowiązujące. Zmiana stawki opłaty planistycznej została dokonana bez powtórzenia procedury planistycznej ze względów ekonomicznych oraz fakt, iż zmiana taka nie powoduje zmiany ustaleń planistycznych istotnych z punktu urbanistycznego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1294/06, organ podniósł, że zmiana stawki opłaty planistycznej nie dotyka żadnego z elementów planistycznych, które podlegałyby uzgodnieniom, wyłożeniu do publicznego wzglądu lub uwagom osób zainteresowanych, a dotyczy jedynie kwestii ubocznej, nie należącej treściowo do planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Burmistrza, nawet gdyby przyjąć, że dokonanie zmiany stawki jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości bez powtórzenia procedury planistycznej stanowiło naruszenie prawa, to naruszenie takie można ocenić jako nieistotne, nie mające wpływu na treść podjętej uchwały, a zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego lub jego zmiany powoduje nieważność w całości lub części uchwały podjętej w tym przedmiocie. Nadto podniesiono w odpowiedzi na skargę, że zmiana planu dotyczyła terenu będącego własnością Starostwa Powiatowego należącego do kompleksu Zespołu Szkół Technicznych, przeznaczonego pod budowę boiska międzyszkolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Mikołowa dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Wskazać należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego (§2 pkt 5). Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika zaś z art. 94 Konstytucji RP, zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przedmiotowej sprawie jest nią ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 27 wyraźnie stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane, a w art. 28 ust. 1, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Redakcja przepisu art. 27 oznacza zatem konieczność odpowiedniego stosowania przy uchwalaniu zmian planu miejscowego regulacji dotyczących trybu sporządzania tego planu (w szczególności art. 17). Jak podkreśla się w orzecznictwie tryb stanowienia prawa, w tym prawa miejscowego, jest jedną z gwarancji poprawności tworzenia przepisów prawa. O ważności trybu stanowienia prawa świadczy fakt, iż mowa jest o nim w ww. art. 94 Konstytucji RP (zobacz w tym względzie m.in. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 455/10). Ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w jej art. 17 procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmian planu. W świetle przepisu art. 27 należy zatem stwierdzić, że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, będąca zmianą przepisu gminnego, wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 powyższej ustawy trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie ma żadnych możliwości pominięcia tego trybu, bez względu na rodzaj i zakres zmian, również w przypadku zmiany planu polegającej nie tylko na podwyższeniu stawki opłaty planistycznej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale nawet w sytuacji obniżenia tej stawki. Nie można też mówić w takim przypadku, jak to stwierdzono w odpowiedzi na skargę, o nieistotnym naruszeniu trybu uchwalania zmiany planu, skoro w istocie tryb ten nie został zachowany w ogóle (tak też w ww. wyroku NSA, sygn. akt II OSK 455/10). Istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu powoduje w konsekwencji nieważność uchwały o zmianie planu zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy. Już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do art. 27 ust. 1 wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przyjęło się, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów tak w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w procesie wprowadzania zmian do tegoż planu, pociąga za sobą nieważność uchwały. Taki pogląd podzielił także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 1997 r. (sygn. akt. III RN 21/97, OSNP 1997/22/429) stwierdzając, że: "ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe unormowania regulujące procedurę dokonywania zmian w obowiązującym planie. Przewiduje obowiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności zarówno przez radę, jak i przez zarząd miasta. Czynności te mają również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów i to dokonywanymi pośpiesznie nawet bez przekazania im właściwej informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany planu. Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce często dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę (art. 27), iż każde naruszenie przepisów art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady w całości lub w części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała lub odpowiednia jej część ex legę stawała się w odpowiednim zakresie nieważna ...". Poglądy te są zdaniem Sądu w pełni aktualne w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji nie można podzielić zdaniem Sądu stanowiska reprezentowanego w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1294/06. Zmiana wysokości stawki opłaty planistycznej może bowiem wywołać konkretne skutki finansowe zarówno dla gminy, jak i dla właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy mieliby być zobowiązani do poniesienia tej opłaty. Opłata ta jest zatem związana zarówno z dochodami gminy, jak i z prawem własności nieruchomości. Jej ustaleniem i wysokością może być zatem zainteresowana nie tylko gmina, ale i wiele innych podmiotów. Przy pominięciu obowiązującej procedury zmiany planu nie sporządzono m.in. skutków finansowych dokonanej zmiany oraz pobawiono zainteresowane podmioty prawa składania uwag do projektowanej zmiany planu. Oczywiście w zależności od przedmiotu zmiany planu może okazać się, że dla zachowania wymaganej ustawowo procedury tej zmiany nie będzie konieczne dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w art. 17, a tylko niektórych z nich. W rozpatrywanej sprawie dokonana zmiana wymagała jednak podjęcia czynności wymienionych w art. 17 pkt 1,3,5 oraz 10-14 ustawy, których nie dokonano. W związku z końcową częścią odpowiedzi na skargę należy nadto podnieść, że w świetle utrwalonego orzecznictwa nie ma podstaw do ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej, jeżeli w związku z uchwaloną treścią planu, również zmienioną, nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości w danej jednostce strukturalnej planu. Przed przystąpieniem do zmiany § 7 uchwały z dnia 28 października 2008 r. nr XXVI/474/2008 Rada Miejska Mikołowa powinna zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy w związku z dokonaną tą uchwałą zmianą planu doszło w ogóle do wzrostu wartości nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy. Tylko bowiem wówczas istniałaby podstawa do uchwalenia stawki opłaty planistycznej, a w konsekwencji do zmiany treści § 7 tej uchwały. Z tych też względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z treścią art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 p.p.s.a. (zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego weszła bowiem w życie).