II SA/Gl 1288/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r., nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. na rzecz skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta B. wpłynął wniosek A. L. i P. L. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - wylotu wód opadowych do cieku bez nazwy stanowiącego dopływ potoku [...] w B.. Do przedmiotowego wniosku załączono operat wodnoprawny oraz pozytywną opinię Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.. Decyzją z dnia [...] r.., znak: [...] Prezydent Miasta B. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowego wylotu wód opadowych do cieku bez nazwy. Wskazując jednocześnie, że projektowany wylot o średnicy 0,2 m zostanie wykonany na działce nr 1 obręb [...] w B., a uprawniony zobowiązany jest do utrzymania wylotu w należytym stanie technicznym oraz będzie pokrywał wszelkie szkody powstałe w związku z tą inwestycją. W dniu [...] r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. dokonał oględzin wykonanego wylotu w toku których stwierdził, że urządzenie zostało zrealizowane zgodnie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym, a zasięg oddziaływania przedmiotowego urządzenia nie wykracza poza koryto potoku. Kolejno pismami z dnia [...] r., z dnia [...] r., z dnia [...] r. oraz z dnia [...]r. H. W. kwestionowała prawidłowość ustaleń organu i zasadność wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych z działki należącej do A. i P. L.. Pisma te zostały potraktowane jako wniosek o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art.127 ust.7, art.136, art.138 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne , odmówił cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. wydanego na wykonanie urządzenia wodnego – wylotu wód opadowych do cieku bez nazwy, na działce nr 1, obręb [...] w B.. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z uwagi na treść art.127 ust.7 Prawo wodne wnioskująca H. W. nie była stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Grunt zajęty przez przedmiotowy ciek wodny jest własnością prywatną A. i P. L., a w sytuacji braku przesłanek ustawowych z art.136 ust.1 Prawo wodne do cofnięcia pozwolenia, należało wydać decyzję o odmowie jego cofnięcia. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się H. W. i wniosła odwołanie do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. domagając się stwierdzenia nieważności zarówno decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, jak i decyzji odmawiającej cofnięcia tego pozwolenia, z uwagi na wydanie ich niezgodnie z przepisami prawa materialnego oraz z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i nie uwzględnienie słusznego interesu obywateli, a nadto nie przyznanie statusu strony, przez co została pozbawiona możliwości brania udziału w postępowaniu. Zdaniem odwołującej się wydana decyzja pozwala na zalewanie i podtapianie jej gruntów. Nadto wskazała, że nie istnieje nienazwany ciek wodny, tylko okresowo pojawia się woda w trakcie opadów , natomiast z chwilą wykonania urządzenia wodnego woda z budynków i utwardzonego terenu posesji należącej do P. i A. L. zalewa jej nieruchomość, która jest niżej położona. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. decyzją z dnia [...] r., znak: [...] na podstawie art.4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne oraz art.138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że pozwolenie wodnoprawne dotyczyło jedynie wykonania wylotu do cieku bez nazwy, a nie odprowadzania wód opadowych na które nie jest wymagane pozwolenie. Zdaniem organu II instancji zasięg oddziaływania wylotu o średnicy 200mm ogranicza się do działki inwestorów, na której jest usytuowany. W tej sytuacji odwołująca się nie może wywodzić swojego interesu prawnego z faktu władania powierzchnią ziemi, znajdującą się w zasięgu oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego, w związku z czym nie miała przymiotu strony. Zdaniem organu nie zachodziły w sprawie przesłanki zarówno do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jak i jego cofnięcia. Organ uznał również, że niezasadne są zarzutu podnoszone w treści odwołania . Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. złożyła H. M. zarzucając świadome i bezpodstawne przedłużanie przez organy postępowania, a nadto naruszanie prawa własności i niszczenie środowiska, wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała na okoliczności, które wcześniej wymieniła w treści odwołania, a nadto uzupełniła swoją argumentację o twierdzenia, że oprócz wykonanego urządzenia wodnego istnieje jeszcze drugie urządzenie odprowadzające wodę o przekroju 500mm, którym również odprowadzana jest woda deszczowa z terenu posesji należącej do Państwa L.. Zdaniem skarżącej nie istnieje żaden potok bez nazwy stanowiący dopływ potoku [...], tylko jest to rów odprowadzający wody deszczowe , który został wykopany przez jednego z właścicieli działek, natomiast w tym miejscu jest naturalne obniżenie terenu, czego dowodzą mapy z 1932r. i 1945r., czy lat 60-tych. W odpowiedzi na skargę Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. potrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, jednocześnie wnosząc o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w skardze oraz w piśmie z dnia 2 września 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Powodem uchylenia decyzji jest również naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na mocy decyzji z dnia [...] r., znak: [...] Prezydenta Miasta B., w której udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu wód opadowych do cieku bez nazwy. Skarżąca wskazała na okoliczności, które w jej ocenie uzasadniają twierdzenie, iż pozwolenie to zostało wydane z naruszeniem prawa. Oczywiste jest, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego skutecznie może zwracać się wyłącznie strona, czyli każdy mający interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz.267, dalej: "k.p.a.") Jednakże materialnoprawne podstawy interesu prawnego strony mogą wynikać z różnych podstaw prawnych, zamieszczonych w różnych aktach normatywnych, a tym samym wymagają rozpoznania już na etapie przed wszczęciem postępowania. Interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynika z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz.145, z późń. zm.) Normą, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki jest przepis art. 127 ust. 7 tej ustawy, stanowiący, że "stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnego (pkt 1), właściciel wody (pkt 2), właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (pkt 3), właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 4), władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 5) oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 6)". Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że art. 127 ust. 7 Prawa wodnego zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. z którego wypływa również obowiązek organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji ustalenia wykazu stron ( patrz: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 października 2010r., sygn. akt II SA/Sz 548/10, LEX nr 672707 ) W niniejszej sprawie skarżąca odwołuje się do faktu, że urządzenie wodne, którego dotyczy pozwolenie oddziaływuje na jej nieruchomość poprzez zalewanie, czyli wywodzi swój interes prawny z art.127 ust.7 pkt 5 Prawo wodne. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się wykaz władających powierzchnią ziemi zamieszczony w części opisowej aneksu do operatu wodnoprawnego, to nie jest on kompletny, albowiem nie obejmuje działki oznaczonej numerem geodezyjnym nr 2, a przez którą zgodnie z mapą obrazującą zasięg oddziaływania urządzeń wodnych przebiega pas oznaczony kolorem niebieskim, który z kolei wskazuje zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. W części opisowej operatu wodnoprawnego biegły hydrolog wskazał, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości jest H. W.. Tymczasem Prezydent Miasta B. wydając decyzję o odmowie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego jako podstawę wydanej decyzji wskazał przepis art.127 ust.7 prawa wodnego argumentując , że wnioskodawczyni zgodnie z treścią tego przepisu nie przysługuje przymiot strony, okoliczność tę potwierdził również w swojej decyzji organ II instancji. Nie odnosząc się jednak w żaden sposób do ustaleń poczynionych w treści sporządzonego operatu wodnoprawnego przez biegłego hydrologa. Niekonsekwencja organów w tym względzie doprowadziła do naruszenia przepisów postępowania, które niewątpliwie miały istotny wpływ na zakończenie przedmiotowej sprawy. Otóż nie ulega wątpliwości, że wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 127 ust.7 Prawo wodne; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Nie wszczyna się postępowania w sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 127 ust.7 Prawo wodne. Organ w takiej sytuacji powinien był wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia barku formalnego poprzez wskazanie interesu prawnego na podstawie którego wywodzi, że należy mu się przymiot strony postępowania, a następnie w przypadku uznania że jest stroną, wszcząć postępowanie zawiadamiając o tym fakcie wnioskodawcę, natomiast w sytuacji gdy organ nie podziela stanowiska wnioskodawcy i uznaje, że nie przysługuje przymiot strony, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni ( patrz: wyrok NSA z dnia 28 marzec 2012r., sygn. akt II GSK 321/11, LEX nr 1219017 ). Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym ( patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728) Zatem jeżeli organ I instancji uznał, że H. W. nie jest stroną postępowania nie powinien był wszczynać postępowania, a wszczynając postępowanie naruszył przepis art. 61a § 1 k.p.a., albowiem bezprzedmiotowość złożonego wniosku stanowiło uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania. ( patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopad 2012r., sygn. akt I SA/Gd 1009/12, LEX nr 1232079 ) Nadto należy pamiętać, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania ( patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 395/12, LEX nr 11230767). Niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie (a w konsekwencji przymiotu strony, w rozumieniu art.127 ust.7 Prawo wodne ), poprzez rozstrzyganie w tym zakresie wątpliwości na korzyść jednostki wnoszącej podanie. Sprzeciwia się temu wynikający z art. 61a § 1 k.p.a. zakaz wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną. Tym bardziej niedopuszczalne jest rozstrzyganie w ten sposób o przymiocie strony w stosunku do podmiotu żądającego wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenie ostatecznej decyzji. W sytuacji, w której podmiot żądający wszczęcia postępowania nie posiada przymiotu strony, prowadzić to musi do wydania postanowienia o treści zdeterminowanej art. 61a § 1 k.p.a., a więc odmowy wszczęcia tego postępowania, z powodu zaistnienia przeszkody o charakterze podmiotowym. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że H. W. nie jest stroną postępowania czemu dały wyraz w uzasadnieniu swoich decyzji, ale jednocześnie organ I instancji wszczął postępowanie z jej wniosku przyznając jej tym samym przymiot strony postępowania, a następnie odmówił cofnięcia zezwolenia wodnoprawnego odnosząc się merytorycznie do zarzutów zawartych w treści wniosku i rozpoznając sprawę co do meritum. Natomiast organ II instancji pomimo oczywistej błędności tej decyzji, z powodów o których była mowa wyżej, utrzymał tę decyzję w mocy również stwierdzając, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania i podobnie jak organ I instancji merytorycznie odnosząc się do zarzutów zawartych w treści odwołania. Jeżeli Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. uznał, że H. W. nie jest stroną postępowania powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105 § 1 k.p.a. Wydając inną decyzję naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Na organie odwoławczym ciąży bowiem obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadanie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się przy tym tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest, bowiem stosownie do art. 80 k.p.a. do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Trzeba bowiem wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. nie można zatem rozumieć w sposób formalny (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 - lex nr 27873, oraz z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA/WA 721/92 - lex nr 10341). Identyczne stanowisko prezentuje także nauka prawa jednoznacznie wskazując, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (por. m.in. komentarz do art. 138 k.p.a. pod redakcją, B. Adamiak i J. Borkowskiego). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podejmując przy tym wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli ( art.7 k.p.a.), a następnie dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego ( art.80 k.p.a.) i dać temu wyraz w treści uzasadnienia wydanej decyzji ( art.107 § 3 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są co najmniej przedwczesne i zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko Sądu dokona w pierwszej kolejności samodzielnych ustaleń w zakresie czy skarżąca H. W. jest stroną tego postępowania, w tym celu ustali czy działka należąca do skarżącej jest położona w zasięgu oddziaływania wykonanego urządzenia wodnego, mając przy tym na uwadze treść operatu wodnoprawnego. Dopiero w zależności od tych ustaleń podejmie dalsze czynności, bądź też wyda właściwe rozstrzygnięcie. Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C i art.152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.