II SA/Gl 1293/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi I.G., K. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") po rozpoznaniu wniosku I. G. i K. G. (dalej: "skarżący" ) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...] umarzającej w całości postepowanie administracyjne w sprawie zgodności użytkowania wiaty zlokalizowanej na działce nr 1 położonej przy ul. [...] w Z. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "PINB") umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zgodności użytkowania wiaty z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Postępowanie to zostało wszczęte wnioskiem skarżących z dnia [...]r. Decyzja PINB umarzająca postępowanie została doręczona skarżącym w dniu 30 maja 2019 r. W dniu 14 czerwca 2019 r. do PINB wpłynęło pismo skarżących, w którym zwrócili się oni z prośbą o przedłużenie terminu na odwołanie się od decyzji nr [...] wydanej przez PINB. Jako uzasadnienie prośby wskazano chorobę i starczy wiek. Pismo skarżących zawierające powyższą prośbę zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 12 czerwca 2019 r. W dniu 16 lipca 2019 r. do PINB wpłynęło odwołanie skarżących od decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...]. Zostało ono nadane w placówce pocztowej w dniu 12 lipca 2019 r. Na wstępie odwołania skarżący wskazali, że PINB zaakceptował ich prośbę o przywrócenie terminu. Postanowieniem z dnia [...] r. ŚWINB odmówił skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu ŚWINB przytoczył treść art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. wskazując na przesłanki, których łączne spełnienie jest konieczne dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. ŚWINB wyjaśnił także, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje instytucji "przedłużenia terminu" na wniesienie odwołania od decyzji. Z tego względu prośba skarżących o przedłużenie terminu na wniesienie odwołania została zakwalifikowana przez ten organ jako prośba o przywrócenie terminu. ŚWINB stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a skarżący nie wykazali braku swojej winy w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania. Organ zaakcentował, że skarżący wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania, nie dopełnili czynności, dla której określony był termin, czyli nie wnieśli odwołania od decyzji PINB umarzającej postępowanie. Odwołanie zostało bowiem wniesione dopiero w dniu 12 lipca 2019 r., podczas gdy termin na jego wniesienie upłynął w dniu 13 czerwca 2019 r. ŚWINB zauważył, że nieudokumentowane "problemy zdrowotne w dniu 12 czerwca 2019 r." nie mogą uzasadniać niewniesienia odwołania w prawem przewidzianym terminie. Do wniosku skarżący nie dołączyli żadnych dokumentów potwierdzających bliżej nieokreśloną chorobę. Nie ma również żadnej mocy prawnej domniemane "zaakceptowanie prośby o przedłużenie terminu" przez PINB z powodu braku podstawy prawnej takiego działania. ŚWINB zaakcentował także, że skoro w terminie do wniesienia odwołania skarżący byli w stanie złożyć wniosek o przedłużenie terminu, to można domniemywać, że mogli również wnieść samo odwołanie. Organ wskazał, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić w sytuacji, w której dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, którą może stanowić m.in. nagła choroba, uniemożliwiająca zarówno działanie w sprawie, jak i posłużenie się inną osobą do dokonania określonej czynności. Ponadto brak winy jako przesłanka do przywrócenia terminu wiąże się z obowiązkiem zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Skarżący nie zgodzili się z powyższym postanowieniem ŚWINB zaskarżając je w całości. W skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez brak pouczenia przez PINB o tym, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, że z jego treści wynika, że strona jest niezadowolona z zapadłego rozstrzygnięcia, a także podnieśli brak informacji, że ich pismo zostało zakwalifikowane przez organ jako prośba o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w okresie od 30 maja do lipca 2019 r. wystąpiły wysokie temperatury, które spowodowały duże trudności zdrowotne u skarżącego, który w związku z tym potrzebował opieki ze strony skarżącej żony, pomimo tego, że także i ona jest pod stałą opieką [...] ze względu na [...] i problemy [...]. Skarżący podkreślili, że zawsze starali się dotrzymywać ustawowych terminów odwołania pamiętając, że wcześniejsze postępowanie w sprawie budowy garażu niezgodnie z projektem zostało umorzone ze względu na jednodniowe opóźnienie nadania odwołania. W związku z powyższymi problemami zdrowotnymi nie byli w stanie przygotować odwołania i jeszcze przed upływem terminu na jego wniesienie wystąpili o przedłużenie tego terminu. Zdaniem skarżących zakwalifikowanie pisma jako "prośby o przywrócenie terminu" i jednoczesne stwierdzenie, że nie ma mocy prawnej domniemane "zaakceptowanie prośby o przedłużenie terminu" jest wybiórczym potraktowaniem jego zapisów bez podstawy prawnej takiego działania. Skoro wydłużenie terminu na wniesienie odwołania jest niezgodne z prawem, to zdaniem skarżących PINB był zobowiązany do niezwłocznego ich poinformowania, zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., o sposobie załatwienia sprawy oraz, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia tj. że wystarczy, że z jego treści wynika, że strona jest niezadowolona z treści zapadłego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 128 k.p.a. o czym pouczył skarżących ŚWINB w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] r. Skarżący wskazali także, że aby nadać pismo z prośbą o przedłużenie terminu do wniesienia odwołania skorzystali z pomocy osoby trzeciej. Zaznaczyli ponadto, że na znaczne pogorszenie się ich zdrowia fizycznego i psychicznego wpływa pięcioletnia konfrontacja z układem urzędniczym. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z powyższymi zasadami należało uznać, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie ŚWINB nie narusza bowiem prawa materialnego. Nie stwierdzono także naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani naruszenia reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. W tym miejscu wskazać należy, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania objętego skargą. W konsekwencji w ocenie Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Dokonywanie określonych czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym, ograniczone jest ustalonym w przepisach terminem. Od zachowania tego terminu uzależniona jest skuteczność dokonanej czynności. W razie uchybienia terminu strona może bronić się przed negatywnymi skutkami takiego uchybienia poprzez wniesienie prośby o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Przesłanki przywrócenia terminu zostały uregulowane w art. 58 k.p.a. Z analizy tego przepisu wynika, że są to: 1) wystąpienie z wnioskiem o przywrócenie terminu, 2) wniesienie tego wniosku z ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 3) jednoczesne z wniesieniem wniosku dopełnienie czynności, dla której określony był termin, 4) uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Przedstawione przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. W konsekwencji brak choćby jednej z nich skutkować musi odmową przywrócenia terminu na dokonanie określonej czynności procesowej. W przypadku gdy czynnością tą jest odwołanie, to podstawę do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu stanowi wówczas art. 59 § 2 k.p.a., zgodnie z którym o przywróceniu terminu postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. W rozpoznawanej sprawie skarżący przed upływem terminu do wniesienia odwołania wnieśli "o przedłużenie terminu na odwołanie się od decyzji (...)". Następnie po upływie terminu wnieśli odwołanie, które wraz prośbą o przedłużenie terminu na jego wniesienia zostało przez PINB przekazane do ŚWINB, gdyż organ ten jest organem odwoławczym. W tym stanie rzeczy ŚWINB przyjął, że skarżący wnoszą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB i w ocenie Sądu taką kwalifikację wniosku skarżących uznać należy za uzasadnioną. W przepisach k.p.a. nie przewidziano instytucji przedłużenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Zatem jeżeli przed upływem tego terminu strona wnosi o jego przedłużenie, a następnie odwołanie to wnosi dopiero po upływie terminu, to zasadnym jest przyjęcie, że w istocie została złożona prośba o przywrócenie terminu. W takiej sytuacji jest to bowiem jedyna, dostępna na gruncie przepisów k.p.a. instytucja, która pomimo uchybienia terminu na wniesienia odwołania potencjalnie pozwala stronie zaskarżyć rozstrzygnięcie administracyjne. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym, z którym utożsamia się Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie, na gruncie art. 58 k.p.a. oraz analogicznych przepisów w innych procedurach, przyjmuje się, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie wówczas, gdy strona w sposób przekonujący uprawdopodobni brak swojej winy. Z brakiem winy mamy natomiast do czynienia tylko wówczas, gdy wystąpiły niezależne od strony i niemożliwe do przezwyciężenia okoliczności, z powodu których doszło do przekroczenia wyznaczonego przepisami prawa terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 333/17, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.). Brak winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, polega na dopełnieniu przez stronę obowiązku dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, rozumianej obiektywnie, to jest takiej, której można wymagać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 369/05). O braku winy w uchybieniu terminu można zaś mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt l SAB/Wa 78/05, postanowienie NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 385/17). W piśmie uznanym przez ŚWINB za wniosek o przywrócenie terminu skarżący uzasadnili swoją prośbę wyłącznie "chorobą i starczym wiekiem". Nie podali przy tym żadnych innych informacji dotyczących tych okoliczności. W ocenie Sądu skarżący ze względu na bardzo ogólnikowy charakter tych okoliczności na etapie postępowania administracyjnego nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Jedynie ogólnie wskazana choroba i podeszły wiek nie stanowią niemożliwej do przezwyciężenia przeszkody do wniesienia odwołania; zwłaszcza w sytuacji, w której skarżący byli w stanie złożyć pismo w sprawie przedłużenia terminu jeszcze przed jego upływem. Zasadności takiej oceny nie podważają w żaden sposób zaświadczenia lekarskie złożone przez skarżących do akt sprawy już po wniesieniu skargi. Z zaświadczenia dotyczącego skarżącego wynika, że jest on przewlekle chory. Natomiast z zaświadczenia dotyczącego skarżącej wynika, że od lat leczy się w poradni [...]. Zaświadczenia te nie stanowią potwierdzenia, że po stronie skarżących istniała niemożliwa do przezwyciężenia przeszkoda do tego, aby dotrzymali termin na wniesienie odwołania. Choroba i podeszły wiek, są okolicznościami, które mogą utrudniać wniesienie odwołania. Jednak same utrudnienia nie są wystarczające do tego, aby uznać brak zawinienia w niedotrzymaniu terminu. Ponadto wskazana w skardze okoliczność, że skarżący wnosząc w terminie odwołania prośbę o przedłużenie tego terminu skorzystali z pomocy innej osoby dobitnie wskazuje na to, że zaistniałe przeszkody były jednak możliwe do przezwyciężenia. Nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżących dotyczące braku pouczenia o tym, że odwołanie dla swej skuteczności nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt. 7 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Kwestionowana przez skarżących decyzja PINB zawierała pouczenie zgodne z tym przepisem. Do skutecznego wniesienia odwołania wystarczającym było zastosowanie się do treści tego pouczenia. Skarżący kierując się wyłączenie treścią pouczenia nie mieli podstaw do tego, aby zakładać, że odwołanie dla swej skuteczności wymaga szczegółowego uzasadnienia. Jednocześnie z ciążącego na organach obowiązku informowana strony (art. 9 k.p.a.) nie sposób wyprowadzić zobowiązania do kompleksowego informowania jej o wszelkich przepisach procesowych, prawach i aspektach podejmowanych przez nią czynności, w tym w szczególności o treści art. 128 k.p.a., a także o tym, że na gruncie k.p.a. nie przewidziano instytucji przedłużenia terminu do wniesienia odwołania. Brak po stronie skarżących wiedzy w tym zakresie nie może być skutecznie powoływany w celu uprawdopodobnienia braku winy w niedotrzymaniu terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu nie ma także podstaw do tego, aby prośbę skarżących można było uznać za milczącą zaakceptowaną przez organ. Zaakcentować należy przy tym, że pismo z prośbą o wydłużenie terminu na wniesienie odwołania, choć nadano w urzędzie pocztowym przed upływem tego termin, to do organu I instancji wpłynęło już po upływie tego terminu. Dlatego nawet natychmiastowa reakcja organu na to pismo nie byłaby już w stanie zapobiec uchybieniu przez skarżących terminu na wniesienie odwołania. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że ŚWINB prawidłowo zinterpretował i zastosował przywołane powyżej regulacje prawne orzekając na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. o odmowie przywrócenia terminu. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa i skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.