II SA/Gl 130/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi G.H. i H.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 11 grudnia 2024 r. nr SKO.4104.17.2024 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę w zakresie dotyczącym G.H., 2. uchyla zaskarżone postanowienie w zakresie dotyczącym H.H., 3. zasądza na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 1 lutego 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 98a, art. 146 ust. 1a i art. 148 ust. 1-3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) Prezydent Miasta Z. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z., obręb [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr. [...] (nr KW [...]) wobec jej właścicieli: G. H. i H. H. (małżeństwo), w kwocie 956,10 zł oraz W. M., także w kwocie 956,10 zł zobowiązując ich do zapłaty powyższych kwot w terminie 14 dni od dnia, w którym wskazana decyzja stanie się ostateczna. Niezadowoleni z powyższej decyzji G. H. i H. H. (dalej jako strony lub skarżący) wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie kwestionując wysokość nałożonej na nich opłaty oraz wywodząc, że uwzględniona przy jej obliczaniu wartość nieruchomości przed podziałem przyjęta została jako 58.028 zł (co w przeliczeniu na 1 m2 daje cenę 57,17 zł), podczas gdy nabyli udział we wspomnianej działce w ramach przetargu, w zakresie którego ta sama Gmina ustaliła jej cenę wywoławczą na znacznie wyższą kwotę wynoszącą 102.000 zł. Postanowieniem z 11 grudnia 2024 r., nr SKO.4104.17.2024 wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania i pozostawiło złożone odwołanie bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego aktu wskazano, że doręczenie skarżącym kwestionowanej decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło 8 lutego 2024 r., co wynika z dołączonych do akt zwrotnych potwierdzeń odbioru, z kolei odwołanie zostało przez nich sporządzone i wniesione do Urzędu Miejskiego w Z. 23 lutego 2024 r., czyli po upływie określonego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, czternastodniowego terminu na dokonanie przedmiotowej czynności, który nastąpił z dniem 22 lutego 2024 r. Równocześnie nie złożyli wniosku o przywrócenie rzeczonego terminu ani nie uprawdopodobnili winy w jego uchybieniu, a skoro tak, należało wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 134 powołanego Kodeksu. Niezadowolone z powyższego postanowienia strony wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc, że decyzja organu pierwszej instancji została odebrana przez G. H. na poczcie w Z. 10 lutego 2024 r., a w rezultacie złożenie odwołania, które nastąpiło 23 lutego 2024 r. dokonane zostało z zachowaniem ustawowego czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie i powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu stwierdziło, że nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Zaznaczyło przy tym, że ustawowy termin do zaskarżenia decyzji administracyjnej jest terminem zawitym i dlatego każde jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, powoduje brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia odwołania oraz obliguje do stwierdzenia w trybie art. 134 tego Kodeksu, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga podlega częściowemu uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że kwestionowany przez strony akt, w zakresie dotyczącym H. H. został wydany z naruszeniem przepisów prawa postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, natomiast w zakresie dotyczącym G. H. odpowiada wymogom prawa. Rozpoznając skargę w pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że z mocy art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma w niniejszym przypadku zastosowania). Wyrażony w tym unormowaniu nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, publ. Lex nr 2312988). W rezultacie, skoro przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 11 grudnia 2024 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Z. z 1 lutego 2024 r., to ocenie Sądu może zostać poddana jedynie prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w pierwszym z tych aktów. Poza zakresem kontroli Sądu pozostają natomiast wszelkie objęte decyzją organu pierwszej instancji merytoryczne kwestie związane z ustaleniem wobec skarżących opłaty adiacenckiej. Sąd uprawniony był bowiem jedynie do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (pogląd zgodny z utrwalonym stanowiskiem judykatury - vide m. in.: wyrok NSA z 17 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 128/92, publ. ONSA 1992/1/24, wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 618/06, publ. LEX nr 221959). Dokonując oceny legalności przedmiotowego aktu w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że stosownie do treści art. 129 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał tą decyzję, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia stronie. Z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że przesyłki zawierające decyzję Prezydenta Miasta Z. z 1 lutego 2024 r. o ustaleniu względem skarżących opłaty adiacenckiej zostały wysłane osobno do każdego z nich. Przesyłkę skierowaną do G. H. adresatka odebrała osobiście 8 lutego 2024 r., co potwierdza jednoznacznie zalegające w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru. Nie budzi wątpliwości, że doręczenie to było skuteczne, z kolei wywody wyżej wymienionej, jakoby odbioru miała dokonać dopiero 10 lutego 2024 r. jawią się gołosłowne pozostają w wyraźnej sprzeczności z treścią wskazanego dokumentu. Równocześnie jest poza sporem, że odwołanie od przedmiotowej decyzji złożono 23 lutego 2024 r. (co dodatkowo uprawdopodabnia fakt, że zostało opatrzone tą samą datą), a w rezultacie uczyniono to po upływie ustawowego terminu, który nastąpił z dniem 22 lutego 2024 r. Skoro zatem z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca wnosiła o przywrócenie przedmiotowego terminu lub powoływała okoliczności mogące świadczyć o braku jej winy w opóźnieniu, organ odwoławczy zasadnie wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązującej normy prawnej i w przypadku niezachowania wymogu wskazanego w art. 129 § 2 powołanego Kodeksu, niezależnie od rozmiaru zwłoki, obliguje organ do stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Użycie w sentencji zaskarżonego postanowienia dodatkowego sformułowania "pozostawić odwołanie (...) bez rozpatrzenia" wykraczało przy tym poza ramy określone w art. 134 cytowanego Kodeksu i było w opisanej sytuacji całkowicie zbędne albowiem stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania samo przez się wyklucza jego merytoryczne rozpatrzenie. Odmiennie należy natomiast ocenić zaskarżony akt w zakresie, w jakim odnosi się do H. H., gdyż w jego przypadku prawidłowość doręczenia decyzji organu pierwszej instancji budzi wątpliwości. Z dołączonego do akt sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja skierowana do wyżej wymienionego także została odebrana 8 lutego 2024 r. przez skarżącą (będącą jego żoną), która została tam oznaczona jako dorosły domownik. Równocześnie jednak, oprócz informacji o doręczeniu przesyłki dorosłemu domownikowi na wskazanym dokumencie zawarto adnotację o tym, że przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej Z. [...], o czym w dniu 7 lutego 2024 r. umieszczono zawiadomienie w skrzynce pocztowej adresata. Taka sekwencja dat odnotowanych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazuje, że najpierw 7 lutego 2024 r. adresowaną do skarżącego przesyłkę awizowano, a dopiero następnego dnia (8 lutego 2024 r.) wydano skarżącej, jako jego dorosłemu domownikowi. Skoro po awizowaniu przesyłki - zgodnie z powołaną adnotacją - miała ona być pozostawiona w urzędzie pocztowym, nie sposób przyjąć bez dodatkowych ustaleń, że następnego dnia skarżąca podjęła przesyłkę kierowaną do męża pod ich wspólnym adresem zwłaszcza, że w skardze akcentowała wyraźnie, że uczyniła to na poczcie. Opisana wyżej niejasność nie została dostrzeżona przez organ odwoławczy, choć rzutuje ona w sposób bezpośredni na ocenę, czy doszło do skutecznego doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej wobec skarżącego. Stosownie do treści art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Oznacza to, że skoro nieobecność adresata warunkuje możliwość doręczenia pisma innym osobom wskazanym w tym uregulowaniu, to nie sposób zgodzić się, aby osoby te mogły odbierać przesyłkę w innym miejscu niż pod adresem, na który ją skierowano. W konsekwencji, nie jest możliwe, aby po awizowaniu przesyłki i pozostawieniu jej do dyspozycji adresata w urzędzie pocztowym, osoby wskazane w art. 43 powołanego Kodeksu - w tym dorosły domownik, mogły ze skutkiem doręczenia odbierać przesyłkę w urzędzie pocztowym nie dysponując w tym celu odrębnym pełnomocnictwem udzielonym przez adresata przesyłki. Zaprezentowany wyżej pogląd jest zgodny z utrwalonym stanowiskiem judykatury, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (vide: wyrok NSA z 2 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 620/06, publ. Lex nr 337483 WSA w Gdańsku z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt. I SA/Gd 487/18, publ. Lex nr 2509067 wyrok WSA w Lublinie z 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1065/17, publ. Lex nr 2468051 oraz wyrok tutejszego Sądu z 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 448/23 - publ. Lex nr 3626834). Mając powyższe na względzie stwierdzić przyjdzie, że Kolegium nie dokonało jednoznacznych i precyzyjnych ustaleń co do miejsca, w którym adresowana do skarżącego przesyłka została odebrana przez będącą jego dorosłym domownikiem skarżącą, a w rezultacie przedwcześnie uznał, że zawarta w tej przesyłce decyzja organu pierwszej instancji została mu doręczona w sposób prawidłowy. Brak wyjaśnienia przedmiotowej kwestii stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że jego skutkiem mogło być bezpodstawne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego wyroku i podejmie czynności zmierzające do ustalenia miejsca, w którym skarżąca odebrała adresowaną do swego męża przesyłkę zawierającą decyzję Prezydenta Miasta Z. z 1 lutego 2024 r., a w szczególności, czy dokonała tego pod adresem, na który przesyłka została skierowana, czy też w urzędzie pocztowym. O ile okaże się, że odebrała skierowaną do skarżącego decyzję - jak zresztą sama twierdzi - w placówce pocztowej, oznaczałoby to, że nie doszło do skutecznego doręczenia mu tego aktu, a w takiej sytuacji koniecznym będzie uznanie, że decyzja pierwszoinstancyjna nie weszła wobec niego dotychczas do obrotu prawnego, co z kolei wyklucza procedowanie nad odwołaniem oraz czyni postępowanie niedopuszczalnym z uwagi na jego przedwczesność i brak przedmiotu zaskarżenia. Ewentualne wniesienie odwołania przez skarżącego od tej decyzji będzie dopuszczalne dopiero po tym, jak zostanie mu ona ponownie wysłana a następnie prawidłowo doręczona. Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania w kwocie 100 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 powyższej ustawy z uwagi na fakt, iż przedmiotem skargi jest postanowienie.