II SA/Gl 1308/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...] , wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.), w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z poźn. zm. – dalej p.b.), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] , w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej w miejscowości K., działki nr ewid. 1, 2 obręb K., wydanej dla "A" , D.N.. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że ww. decyzją Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej. Wnioski o wznowienie postępowania zostały złożone przez J.L. i A.L. z zachowaniem terminu. Organ, przeprowadzając postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zbadał kwestię zacieniania i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku sąsiednim, należącym do wnioskodawców. Usytuowanie myjni nie będzie powodować zacieniania oraz nie ograniczy nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ze względu na jego lokalizację oraz na wysokość myjni - 4m. Z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, że przedmiotowy obiekt nie będzie oddziaływał negatywnie na środowisko. Odwołanie od decyzji złożyli J.L. oraz A.L.. Zarzucono, że organ I instancji błędnie ustalił, iż ich nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym pozbawił ich prawa udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony. Nadto, organ nie zweryfikował należycie, czy budowa przedmiotowego obiektu będzie oddziaływać na środowisko, a tym samym na ich nieruchomość poprzez hałas i substancje wprowadzane do gruntu i powietrza. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] roku, znak [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., - uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w całości, - orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 104 § 1 k.p.a. o uchyleniu decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] , oraz o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej, nr ewid. dz. 1, 2 obręb K., gm. K. wydanej dla "A", D.N.. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że odwołujący się powinni być stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., bowiem obszar oddziaływania obiektu niewątpliwie wkracza na ich działkę. Przedmiotowa samoobsługowa myjnia samochodowa generuje wiele uciążliwości, tj. nieprzyjemny zapach środków chemicznych używanych do mycia aut, nadmierny hałas i wzmożony ruch samochodów oraz pojawiające się w związku z tym spaliny samochodowe. Inwestycja znajduje się 3 m od granicy z ich działką i 7 m od ich budynku mieszkalnego. Wskazane uciążliwości związane z działalności myjni samochodowej są powszechnie wiadome (II SA/Kr 1399/18) i nie wymagają udowodnienia, a zwłaszcza w sytuacji, w której zabudowa mieszkaniowa znajduje się w tak bliskiej odległości od takiego typu inwestycji. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przedmiotowym przypadku orzeczenie o ponownym udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest możliwe dlatego, że inwestycja została już zrealizowana. Ponadto, zachodzi prawdopodobieństwo, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi dla przedmiotowego terenu zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten bowiem dla tego terenu, na którym znajduje się inwestycja przewiduje nakaz niepowodowania poza granicami własności uciążliwości w zakresie zapylenia, zapachu, hałasu i wibracji powyżej wielkości określonych w przepisach odrębnych, jako maksymalne dopuszczalne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Organowi znana jest linia orzecznicza, która stanowi, że jeżeli inwestycja będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego została już zrealizowana - jak w niniejszym przypadku - to orzeczeniem "o istocie sprawy" winno być umorzenie postępowania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę, a nie odmowa udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda Śląski nie podziela jednak tego stanowiska i w ślad za inną linią orzeczniczą uważa, że zawarty w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "o istocie sprawy" nie byłby spełniony w sytuacji "umorzenia" postępowania. Skargę na decyzję Wojewody złożyła przez pełnomocnika D.N.,, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj.: – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 k.p.a. - poprzez niepodjęcie przez Organ jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, bezpodstawne uznanie zgromadzonego materiału dowodowego za wystarczający do jej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji wydanie decyzji nieznajdującej podstaw w stanie faktycznym, dowodach i obowiązujących przepisach prawa, odbierającej Skarżącej uprawnienia wynikające z ostatecznej decyzji Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; – art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady bezstronności organu, poprzez przeprowadzenie postępowania z góry przyjętą tezą, że zrealizowana przez Skarżącą inwestycja stwarza dla sąsiedniej nieruchomości uciążliwości przesądzające o tym, że obszar oddziaływania inwestycji wykracza poza nieruchomość, na której została ona zrealizowana i w następstwie tego uchylenie decyzji Starosty [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę obiektu zrealizowanego już w całości w sposób zgodny z tą decyzją i zatwierdzonym projektem oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, przez odmówienie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co w konsekwencji spowodowało znaczne straty finansowe Skarżącej i podważyło jej zaufanie do władzy publicznej; – art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów i potwierdzających je dowodów oraz przyczyn dla których Organ odmówił wiarygodności innym dowodom, jak również poprzez nieprzytoczenie przepisów prawa, uzasadniających uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji Skarżącej rozciąga się na sąsiednią nieruchomość, co uniemożliwia jednoznaczną ocenę decyzji w kontekście prawidłowości ustaleń Organu co do zastosowania określonej normy prawnej oraz prawidłowości interpretacji tej normy, a w konsekwencji znacznie ograniczył możliwości Skarżącej w zakresie skutecznej obrony swoich praw i interesów; – art. 8 §2 k.p.a., poprzez niezastosowanie, art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 (poprzez niewłaściwe zastosowanie) oraz art. 146 § 2 k.p.a. (poprzez niezastosowanie), a w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez dostatecznego oparcia w obowiązujących przepisach i utrwalonym orzecznictwie; 2. przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 2 ustawy i art. 3 pkt 20 p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że uciążliwości powodowane przez myjnię (nie udowodnione) przesądzają o uznaniu, że obszar oddziaływania przedmiotowej myjni samochodowej obejmuje nieruchomość sąsiadującą z nieruchomością, na której myjnia ta została zrealizowana, że właściciele tej nieruchomości są stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, że wykazali oni swój interes prawny, a co za tym idzie, że istnieją pełne podstawy do uchylenia decyzji Starosty [...] i do orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez odmowę zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że prace budowlane i montażowe związane z realizacją myjni zostały zakończone w ostatnich dniach czerwca 2019 r., co wynika jednoznacznie z dziennika budowy. W odróżnieniu od decyzji Starosty [...], uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz wskazania dowodów na poparcie twierdzeń tego Organu zawartych w uzasadnieniu. Rozważania Organu w przedmiocie obszaru oddziaływania inwestycji są tendencyjne i ogólnikowe. Mają one wyłącznie charakter teoretyczny i nie wskazują ani konkretnych przepisów, ani faktów z których wynikałoby, że obszar oddziaływania inwestycji wykracza poza nieruchomość, na której została oraz zlokalizowana. Z uzasadnienia decyzji wynika ponadto, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, do czego był zobowiązany, zwłaszcza przed wydaniem decyzji o skutkach tak dotkliwych dla Skarżącej. Nieruchomość odwołujących się usytuowana jest na skrzyżowaniu dwóch dróg wojewódzkich o dużym nasileniu ruchu pojazdów przez 24 godziny na dobę, w szczególności tirów. Hałas powodowany tym ruchem jest niewspółmiernie większy niż hałas emitowany przez myjnię wyposażoną w nowoczesne i ciche urządzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga okazała się na tyle zasadna, że konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W świetle art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, m. in. jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Zgodnie z treścią art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Bezspornym jest, że inwestycja została już zrealizowana. To oznacza, że nie jest możliwe orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Takie pozwolenie może być wydane tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie rozpoczęto jeszcze robót. Wynika to z art. 28 ust. 1 p.b. Wojewoda uważa, że w takiej sytuacji nie jest zasadne umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, ale orzeczenie co do istoty, gdyż taki wymóg wprowadza art. 151 §1 pkt 2 k.p.a., odnoszący się do rozstrzygnięć w postępowaniu wznowieniowym. Zdaniem Wojewody zwrot "o istocie sprawy" nie byłby spełniony w sytuacji "umorzenia" postępowania. Na dowód tego przytacza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1785/13. Dlatego Wojewoda stwierdza jednoznacznie: "Zachodzi zatem konieczność orzeczenia o istocie sprawy poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę." Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić o czym świadczą także poglądy zarówno orzecznictwa, jak i doktryny. Przykładowo, M. Jaśkowska w komentarzu do art. 151 k.p.a. (LEX-el, teza 6) jako jeden z rodzajów decyzji zapadłych w postępowaniu wznowieniowym wymienia decyzję uchylającą decyzję dotychczasową i umarzającą postępowanie administracyjne. Istnienie podobnej linii orzeczniczej sądów zauważa sam Wojewoda. Przywołany przez Wojewodę wyrok NSA, sygn. II GSK 1785/13, przede wszystkim dotyczył zupełnie innych kwestii, tj. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W prawie budowlanym tymczasem istnieje kwestia oddzielenia kompetencji organu architektoniczno – budowlanego (art. 80 ust. 1, 82 ust. 1 i nast. p.b.) oraz nadzoru budowlanego (gł. art. 83 p.b.). Skoro inwestycja została już zrealizowana, stąd udzielenie pozwolenia na budowę nie jest możliwe, a właściwym w sprawie staje się organ nadzoru budowlanego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 września 2019 r., sygn. II SA/Gl 1145/19). Przy tym w świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zob. też art. 6 k.p.a.). Konsekwencją jest tu art. 19 k.p.a., według którego "Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej." Jest przy tym jasne, że wydać decyzję "rozstrzygającą o istocie sprawy" w rozumieniu art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. może wyłącznie organ właściwy. W niniejszej sprawie tymczasem orzeczenie merytoryczne, co do istoty sprawy, rozstrzygające o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wydał organ, który właściwy już nie był. Wojewoda oparł swe rozstrzygnięcie dodatkowo na "prawdopodobieństwie", że inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z drugiej strony ocenił merytorycznie, iż "(...) nie jest możliwe jednoznaczne wykazanie, że wymienione w powołanym (...) zapisie planu uciążliwości przekroczą wielkości określone w przepisach odrębnych (...)." Są to ustalenia, które winien czynić organ właściwy rzeczowo, a nie niewłaściwy. Skoro po rozpoczęciu prac budowlanych, czy tym bardziej po zrealizowaniu inwestycji, nie można już wydać pozwolenia na budowę, stąd wniosek inwestora w tym przedmiocie staje się bezprzedmiotowy. Dlatego też należało ewentualnie umorzyć postępowanie, a nie rozstrzygać o istocie sprawy. Jeszcze raz należy podkreślić, że orzeczenie o istocie sprawy może być wydane jedynie przez organ właściwy w sprawie. W art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. na pewno nie można dostrzegać przepisu modyfikującego unormowania dotyczące właściwości rzeczowej organów. Wojewoda analizując interes prawny żądających wznowienia postępowania pisze, że o interesie tym świadczą nie tylko przepisy techniczno-budowlane, ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu, w szczególności przepisy sanitarne, przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne. Posługuje się zatem ogólnikami, a nie wskazuje konkretnego przepisu, z którego w niniejszej, konkretnej sprawie taki interes należy wywodzić. Zamiast tego odwołuje się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1399/18, odnoszącego się do działalności myjni samochodowej i powodowanych przez nią uciążliwości. Takie odwołanie może mieć miejsce, ale uzupełniająco, obok konkretnych przepisów prawa świadczących o posiadaniu interesu prawnego, a nie zamiast nich. Wyrok zapadły w innej sprawie nie może zastąpić wskazania jednoznacznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 §3 k.p.a.). Faktem jest natomiast, że "(...) doktryna i orzecznictwo sądowe dopuszcza taki generalny pogląd, że norma prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swój interes prawny, nie musi należeć do prawa administracyjnego, a może należeć przykładowo do prawa cywilnego. Jednak takie generalne poglądy należy rozważyć i ocenić na gruncie konkretnej sprawy." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2008 r., III SA/Kr 425/08). Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym o właściwości rzeczowej, stwarzają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Wobec takiego rozstrzygnięcia również zarzuty naruszenia innych przepisów proceduralnych, powołanych w skardze, stają się bezprzedmiotowe. Przy rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, w tym przepisów o właściwości rzeczowej. Interes prawny żądających wznowienia postępowania należy rozważyć na gruncie konkretnych przepisów materialnoprawnych, w tym zakresu prawa miejscowego, dotyczących oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to braki w ustaleniach faktycznych i prawnych. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.