II SA/Gl 1309/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miejskiej Z. pozwolenia na budowę kładki dla pieszych nad [...]. Przedmiotowy obiekt przewidziany został do realizacji na działkach nr "1", "2", "3", "4" i "5" w Z. przy ul. [...]. W podstawie prawnej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej podał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W decyzji tej oznaczony został także obszar oddziaływania obiektu obejmujący działki nr "1", "2", "3", "4" i "5" . Odwołanie od opisanej decyzji wniosła D. K., zastępowana przez radcę prawnego K. B., który dołączył do odwołania pełnomocnictwo udzielone mu przez mocodawczynię do reprezentowania jej m.in. przed urzędami i sądami administracyjnymi wszystkich szczebli w sprawie nieruchomości w Z. przy ul. [...] i inwestycji "miasteczka westernowego" w Z. W odwołaniu pełnomocnik odwołującej się, imieniem swojej mandantki, domagał się uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta Z. i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz nieudzielania pozwolenia na budowę kładki dla pieszych nad [...]. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik D. K. wskazał, że mimo złożenia do akt sprawy pełnomocnictwa nie została mu doręczona decyzja organu I instancji, co rażąco narusza art. 40 § 2 k.p.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł on, że kładka stanowić będzie zdecydowaną uciążliwość dla skarżącej, jej budowa jest bowiem związana z realizacją "miasteczka westernowego", które przyciągać będzie tłumy odwiedzających korzystających z tejże kładki. Naruszy to w zdecydowany sposób spokój i dotychczasowe walory nieruchomości skarżącej. W dalszej części odwołania podtrzymane zostały twierdzenia skarżącej zamieszczone w jej odwołaniu od decyzji z dnia [...]r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę "miasteczka westernowego", która to decyzja obejmowała także budowę spornej kładki. W szczególności zaś odwołująca się zarzuciła pominięcie w zaskarżonej decyzji stanowiska Państwowego Inspektora Sanitarnego w R. zajętego w piśmie z dnia [...]r., w którym wskazano na uciążliwości, jakie może spowodować użytkowanie przedmiotowej kładki dla pieszych. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu podał, że w oparciu o dostarczony materiał dowodowy uznał, iż K. B. nie ma statusu strony w postępowaniu dotyczącym budowy kładki dla pieszych nad [...] w Z. Jednocześnie organ ten stwierdził, że K. B. był niewątpliwie uprawniony do reprezentowania strony, ale w postępowaniu dotyczącym innej sprawy. Pełnomocnictwo zaś, na które powołał się on w swoim odwołaniu złożone zostało w postępowaniu prowadzonym uprzednio przez organ I instancji i dotyczyło budowy "miasteczka westernowego". Niniejsze postępowanie, aczkolwiek dotyczy kładki dla pieszych nad [...], będącej elementem inwestycji objętej wcześniejszym postępowaniem, jest jednak całkowicie nowym postępowaniem. Uruchomione ono zostało nowym wnioskiem inwestora pierwotnie złożonym do Wojewody [...], a następnie przekazanym Prezydentowi Miasta Z. postanowieniem opartym na przepisie art. 65 k.p.a. Powyższe okoliczności przesądzają o konieczności uznania niniejszego postępowania za nowe i odrębne wobec wcześniej toczącego się postępowania. Dowodem odrębności tego postępowania jest zawiadomienie o jego wszczęciu (pismo z dnia [...]r.) skierowane do D. K. Ta ostatnia jako strona postępowania, jeżeli miała wolę działania przez pełnomocnika powinna była dostarczyć aktualne pełnomocnictwo w sprawie prowadzonej przez organ I instancji i dołączyć do niego dowód wniesienia należnej opłaty skarbowej. Tym samym organ uznał, że K. B. nie posiada statusu strony postępowania i orzekł jak w sentencji decyzji. Skargę na tę decyzję wniosła D. K., zastępowana przez radcę prawnego K. B. Skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła jej wydanie z naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podał, że przy piśmie z dnia [...]r. uzupełnione zostało pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącą i przesłano je organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została dotknięta kwalifikowaną wada prawną, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie wskazać należy, że stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. W świetle art. 33 § 3 zdanie 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r.) adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. W kontrolowanej sprawie radca prawny reprezentujący D. K. dołączył do odwołania wniesionego za pośrednictwem organu I instancji stosowne pełnomocnictwo udzielone mu przez mocodawczynię. W ocenie składu orzekającego pełnomocnictwo to spełniało wymagania wynikające z przepisów k.p.a. Nie powinno zatem budzić żadnych wątpliwości organu odwoławczego, że radca prawny K. B. został upoważniony do wniesienia w imieniu swojej mocodawczymi odwołania od decyzji od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r., nr [...]. Nie było też żadnych podstaw do stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione przez K. B. , który nie był stroną postępowania. W postępowaniu administracyjnym pełnomocnictwo oparte jest na oświadczeniu podmiotu reprezentowanego, które daje osobie fizycznej umocowanie do działania w imieniu tego podmiotu. W ślad za wyrokiem NSA z dnia 14 marca 2002 r., I SA 1842/00, [w:] LEX nr 81738 wskazać należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu cywilnym, może być pełnomocnictwem ogólnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy i pełnomocnictwem szczególnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia konkretnej sprawy albo tylko do poszczególnych czynności. Pełnomocnictwo dołączone do odwołania miało bez wątpienia charakter pełnomocnictwa ogólnego upoważniającego radcę prawnego K. B. do działania w imieniu skarżącej we wszystkich sprawach dotyczących nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], która stanowi jej własność. Zauważyć też należy, że nawet w sytuacji gdyby do odwołania nie zostało dołączone pełnomocnictwo to okoliczność ta stanowiłaby jedynie brak formalny odwołania, który winien być usunięty w drodze wezwania przewidzianego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 tej ustawy. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 marca 1988 r., sygn. III ARN 7/88, [w:] OSNC 1990/9/117, stwierdził wręcz, że "narusza podstawowy obowiązek zapewnienia stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w każdym jego stadium uznanie, że bezskuteczne jest odwołanie złożone w imieniu tej strony bez dołączenia pełnomocnictwa (art. 33 § 3 zd. pierwsze k.p.a.). Wnoszący powinien zostać jedynie wezwany do usunięcia tego braku (art. 64 § 2 k.p.a.)". Nieuzupełnienie takiego braku odwołania nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej, jeżeli zostanie następnie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. W orzecznictwie panuje także zgodność, co do tego, że podstawę wezwania do uzupełnienia braków odwołania stanowi art. 64 § 2 k.p.a. ( por. przywołane wyżej orzeczenie SN, a ponadto wyroki NSA z dnia 21 października 2008 r., sygn. II OSK 1268/07,[w:] LEX Nr 503717, oraz z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 135/10 [w:] LEX Nr 595093). W ostatnio wskazanych wyrokach pojawiła się natomiast rozbieżność co do rodzaju orzeczenia, jakie powinno zostać wydane w przypadku niezastosowania się w terminie 7 dni do wezwania wystosowanego w trybie art. 64 §2 k.p.a., a w szczególności czy winno to skutkować pozostawieniem tego podania bez rozpoznania, czy też wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Kwestia ta z uwagi na rodzaj orzeczenia zapadłego w kontrolowanej sprawie musi pozostać poza ramami prowadzonych rozważań. Przechodząc po tych koniecznych uwagach na grunt kontrolowanego postępowania wskazać należy, że D. K. właścicielka działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr "6" została uznana przez organ I instancji za stronę postępowania, a stanowiska tego nie zakwestionował organ odwoławczy. O uznaniu D. K. za stronę postępowania świadczy doręczone jej zawiadomienie z dnia [...]r., w którym organ I instancji poinformował ją o wszczęciu postępowania w sprawie i pouczył o możliwości zapoznania się z projektem budowlanym. Prezydent Miasta Z. doręczył skarżącej także wydaną przez siebie decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kładki dla pieszych nad drogą krajową nr [...] w Z. przy ul. [...]. Na zmianę oceny statusu skarżącej w kontrolowanym postępowaniu nie może wpłynąć dostrzeżona z urzędu przez Sąd niekonsekwencja organu I instancji. Organ ten bowiem z jednej strony doręczył D. K. jako stronie postępowania wydaną przez siebie decyzję, a jednocześnie w decyzji tej nie wskazał jej działki jako znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Przedstawione okoliczności faktyczne i prawne sprawy prowadzić muszą do stwierdzenia, że w sprawie zaistniała wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Została ona bowiem wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa regulującego postępowanie administracyjne, a w szczególności z rażącym naruszeniem zasad ogólnych, tego postępowania. Wskazać tutaj należy na pogwałcenie kontrolowaną decyzją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej nie tylko z art. 15 k.p.a., ale także art. 78 Konstytucji R.P. Zaskarżona decyzja narusza także zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa dającą się wyprowadzić z art. 7 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wskazaną w art. 8 k.p.a. W doktrynie podkreśla się, że wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji mają charakter materialnoprawny (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, wyd. 3, s. 643). Jednocześnie analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenia szczególnie istotnych przepisów k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 15 stycznia 1985 r., II SA 1585/84, [w:] ONSA 1985/1/2 z glosą B. Adamiak{w:] OSP 1989/2/25). Na rażące naruszenia prawa składają się zatem naruszenia nie tylko przepisów prawa materialnego, ale także procesowego i przepisów o charakterze ustrojowym. Zgodzić się przy tym należy z Sądem Najwyższym, że punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156 - 158 k.p.a. jest stan rzeczy mający miejsce w czasie wydania tej decyzji nie dający jednocześnie podstaw do wznowienia postępowania ( por. wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r., III ARN 21/96, [w:] OSN 1997/3/32). Dodać wreszcie trzeba, że naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części ( J. Borkowski op.cit. s. 663). Powyższe okoliczności nakazywały wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] rozpatrzy merytorycznie wniesione odwołanie uznając, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą radcy prawnemu K. B. odpowiada wymogom wynikającym z art. 33 § 2 i § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona decyzja została dotknięta kwalifikowanymi wadami materialnoprawnymi i w konsekwencji stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.. O niewykonalności tej decyzji do czasu uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).