II SA/Gl 131/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E.R. (R.) na decyzję Wojewody[...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. E. R. zwrócił się do Starosty w B. o zwrot nieruchomości położonych w C. oznaczonych jako działki nr "1", nr "5", nr "2", nr "3" i nr "4", wskazując, iż mimo, iż wywłaszczone zostały na cele publiczne tj. szkolne, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Pismem z dnia [...] r. Starosta zawiadomił o wszczęciu Decyzją postępowania w sprawie zwrotu działki oznaczonej nr "1" położonej w C., informując iż sprawa zwrotu tej działki została wyodrębniona do osobnego rozpoznania z uwagi na inny krąg stron uprawnionych. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o umorzeniu w całości postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" o powierzchni 0,0316 ha położonej w gminie C., w obrębie C., dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, powyższa nieruchomość, stanowiąca współwłasność W. R. w ½ niewydzielonej części oraz E. R. i E. R. po ¼ niewydzielonej części, wywłaszczona została decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] r., a wywłaszczenie nastąpiło pod budowę szkoły zawodowej w C. w związku z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] r. Dalej wyjaśnił, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej wskazanej nieruchomości wystąpiła w dniu [...] r. A. R. (spadkobierczyni po W. R.), a na późniejszym etapie postępowania także E. R. i E. R. Postępowanie zakończone zostało decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. znak: [...], którą odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarga na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z uwagi na jej złożenie po terminie. Powyższa działka była własnością Powiatu [...] do dnia [...] r., kiedy to została zbyta na rzecz podmiotu prywatnego. W świetle powyższego Starosta stwierdził, że sprawa o zwrot wymienionej we wniosku nieruchomości - działki nr "1", była już przedmiotem postępowania administracyjnego, które zakończyło się decyzją ostateczną. Przepis art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego formułuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co wyklucza możliwość rozpatrywania tej samej sprawy kilka razy, gdyż ponowne jej rozpatrzenie prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu w niniejszej sprawie występuje tożsamość sprawy w rozumieniu art. 156 §1 pkt 3 Kodeksu, gdyż sprawa dotyczy tego samego podmiotu - E. R. i tej samej działki nr "1". Odnosząc się do obecnego stanu faktycznego sprawy, organ stwierdził, że okoliczność, iż obecnie działka ta stała się własnością innego podmiotu nie ma wpływu na zajęte stanowisko w kwestii tożsamości obecnego postępowania oraz postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją z dnia [...] r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Skoro bowiem wobec nieruchomości zapadła ostateczna decyzja o odmowie zwrotu, ówczesny właściciel parceli (Powiat [...]) zyskał swobodę w zakresie rozporządzania działką i nie był zobligowany do informowania byłych właścicieli o zamiarze jej wykorzystania na inny cel, niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W tym zakresie organ odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11. Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. R., zarzucając jej sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią materiału dowodowego sprawy, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz pominięcie faktów, mających zasadnicze znaczenie dla wydania decyzji. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji względnie o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wydana decyzja jest niesłuszna i jako taka powinna zostać uchylona. Nie podzielił twierdzenia, że sprawa zwrotu działki nr "1" została już rozstrzygnięta, a cel wywłaszczenia został zrealizowany. Stan faktyczny sprawy nie uzasadnia takiego przekonania. Nieruchomość stanowi obecnie własność podmiotu, który zamierza wybudować na niej stację kontroli pojazdów, podczas gdy wywłaszczenie miało być na cel publiczny - tzn. na teren zielony szkoły. Przyznał, że w sprawie wydany był przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrok w dniu 11 stycznia 2007 r., z którego wynika że rozstrzygnięcia organów administracji były uchylane. Nie może, w jego odczuciu, być wątpliwości, że budowa stacji kontroli pojazdów, nie może być uznana za teren zielony szkoły. Zatem wywłaszczona nieruchomość wykorzystana została na inny cel, niż cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Dodał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może mieć zastosowania w tej sprawie, gdyż "bazuje on na prawidłowym zrealizowaniu celu wywłaszczenia, a nie na porzuceniu lub zaprzestaniu realizacji celu wywłaszczenia". Gdyby szkoła przestała istnieć, wówczas faktycznie nie byłby jej potrzebny teren zielony. Jednak takiej sytuacji nie ma w niniejszej sprawie. Stąd też należy przyjąć, że w sprawie zachodzi zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, czyli organ winien zwrócić wnioskowaną nieruchomość. Dodał, że ze stosownym wnioskiem wystąpili także pozostali współwłaściciele. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując na wydane w sprawie decyzje, a w szczególności decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. odmawiającą zwrotu tej nieruchomości wobec wykorzystania jej zgodnie z celem wywłaszczenia, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Zatem należy podzielić stanowisko przedstawione przez Starostę [...], że niedopuszczalne jest merytoryczne orzekanie w sprawie, w której wydano już decyzję i pozostaje ona w obrocie prawnym. Zasadnie organ ten wywiódł to ograniczenie z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym sformułowano zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Działania organów administracji muszą mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa i wolno im dokonywać tylko tego, na co zezwalają obowiązujące normy. Skoro w sprawie zwrotu nieruchomości wydano ostateczną decyzję, to brak jest podstaw prawnych do wydania kolejnej merytorycznej decyzji w tym przedmiocie. Z tego też względu zasadnie Starosta umorzył postępowanie. Dodatkowo organ odwoławczy wskazując na art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego podkreślił, że zgodnie z nim organ winien w takiej sytuacji odmówić wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną ( z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte), zamiast umarzać postępowanie wszczęte. Stwierdził jednak że przedmiotowego rozstrzygnięcia nie można uznać za błędne czy wadliwe. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda dodał, że w świetle wskazanych okoliczności faktycznych oraz przepisów prawnych żaden z nich nie znajduje uzasadnienia. W skardze na powyższą decyzję E. R. wyrażając niezadowolenie z tego rozstrzygnięcia wniósł do Sądu o ponowne rozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy. Podkreślił, że przedmiotowe rozstrzygnięcia są dla niego krzywdzące. Wskazał na bezpodstawne dysponowanie przez Burmistrza Miasta C. jego działką w celach komercyjnych. Zwrócił uwagę na dysponowanie jego działką w sposób niezgodny z przeznaczeniem wskazanym w decyzji o wywłaszczeniu. Podkreślił, że wobec zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nieruchomość powinna być zwrócona. Zwrócił się o też o pociągnięcie do odpowiedzialności Burmistrza C., Starosty [...] i Wojewody [...] oraz wydania zakazu budowy stacji paliw na przedmiotowej działce. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. Skarżący podtrzymał skargę, dodając, ze działka nadal jest niewykorzystana i nigdy nie zrealizowano tam żadnej inwestycji. Podkreślił, że wywłaszczenie nastąpiło pod przymusem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procedury. Nie do podważenia pozostaje bowiem fakt, że kwestia zwrotu działki nr "1" położonej w C. była już wcześniej rozpatrywana. Z wnioskiem o zwrot tej działki wystąpiła w [...] r. A. R. - spadkobierczyni jednego ze współwłaścicieli tej nieruchomości –W. R., a w toku dalszego postępowania z podobnymi wnioskami wystąpili także E. R. i E. R.. Decyzja wydana w dniu [...] r. została uchylona decyzją z dnia [...] r. do ponownego rozpatrzenia. Dalej prowadzone postępowanie nie zostało zakończone decyzją ostateczną, gdyż decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. uchylił do ponownego rozpatrzenia Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] r., a następnie decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. uchylił do ponownego rozpoznania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Kolejną już decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ale Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. ponownie ją uchylił i przekazał sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarga wniesiona na to rozstrzygnięcie do Sądu została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 148/02 oddalona. Rozpatrując sprawę po powyższym wyroku, do jej rozstrzygnięcia został wyznaczony Prezydent Miasta B., który decyzją z dnia [...] r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" o powierzchni 316m², uzasadniając , że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wprawdzie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił wymienioną decyzję Prezydenta Miasta B., ale w wyniku złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 439/06 uchylił wymienioną decyzję Wojewody [...]. Rozpatrując sprawę ponownie po wyroku Wojewoda Śląski decyzją z dnia 28 sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, czyli decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. odmawiającą zwrotu wnioskowanej nieruchomości. Wprawdzie na tę ostatnią decyzję E. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, ale wobec złożenia jej z naruszeniem ustawowego terminu, skarga został odrzucona postanowieniem tegoż ż Sądu z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 927/07. Nie może zatem budzić wątpliwości fakt, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. którą omówiono zwrotu wymienionej nieruchomości z uwagi na brak podstaw do jej zwrotu wobec jej wykorzystania na cel wywłaszczenia. W tych okolicznościach wymieniona powyżej decyzja Prezydenta Miasta B. jest niewątpliwie decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego sankcjonującego ogólną zasadę – trwałości decyzji administracyjnych. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, iż zgodnie z tą zasadą uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Trwałość decyzji nie może być bowiem utożsamiana z jej bezwzględną niewzruszalnością. Jednak decyzja ostateczna może być wzruszona jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, skarżący E. R. zwrócił się wnioskiem z dnia [...] r., ponownie (po wcześniejszym wniosku przedstawionym powyżej.) zwrócił się do Starosty [...] o zwrot m.in. działki nr "1" położonej w C. Uwzględniając powyższe uznać trzeba, że zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. dotyczyła sprawy rozstrzygniętej już wcześniej decyzją ostateczną. Wydanie zatem w tej samej sprawie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty, naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Wydanie w zaistniałej sytuacji merytorycznej decyzji, spowodowałoby iż byłaby ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stąd też organ zasadnie uznając, iż postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu wydał decyzję o jego umorzeniu. Dopóki bowiem orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawego w trybie prawem przewidzianym (w ramach którego weryfikować można m.in. poprawność formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie oraz zarzuty będące pochodną tej kwestii) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., Sygn. akt I SA/Ka 2247/98). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką bezprzedmiotowością, gdyż sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka "1" była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, przy dokładnej analizie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei wniosek z dnia [...] r. jest ponownym wnioskiem o zwrot tej nieruchomości, a nie żądaniem wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej czy jej zmiany w trybie art. 154 czy też art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się z kolei do wniosków zawartych w końcowej części skargi trzeba wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ma kompetencji w tym zakresie. Jak wskazano powyżej sądy administracyjne powołane są do kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej, do oceny ich legalności czyli zgodności z obowiązującym prawem. Nie mogą natomiast zastępować tych organów w ich kompetencjach. Stąd też brak jest podstaw do tego by sąd mógł wydać zakaz budowy planowanej inwestycji. Nie może także rozstrzygać o pociąganiu do odpowiedzialności wymienionych organów administracji. Nic nie stoi na przeszkodzie by skarżący osobiście złożył odpowiedni wniosek do właściwych organów. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.