II SA/Gl 1315/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2021 r., J. C. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad małoletnim synem - F. C. (C.), którego niepełnosprawność istnieje w okresie od dnia 10 marca 2015 r. do dnia 30 września 2023 r. (por. sentencja wyroku Sądu Rejonowego w S. V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sygn. akt[...] , który zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim z dnia [...] w ten sposób, że zaliczył syna skarżącego do osób niepełnosprawnych na okres do 30.09.2023 r. i ustalił, że niepełnosprawność istnieje od dnia 10.03.2015r. oraz wskazał, że wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, co wynika z k. 11 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Wychowawczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta D., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując na zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., dalej powoływanej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub w skrócie "u.ś.r."), albowiem skarżący od dnia 1 marca 1992 r. ma ustalone prawo do renty z ZUS-u. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym domagał się jej uchylenia i przyznania wnioskowanego świadczenia. Zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r., oraz błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego renty z ZUS stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie zaznaczył, że korzysta z renty z ZUS i ma świadomość konieczności zaprzestania jej pobierania "bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiały mu skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem kwestia jego wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami". (cytat). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO") decyzją z dnia [...] nr[...] , działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12.10.94 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwołało się do treści art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i zaznaczyło, że skarżący nie rezygnuje z podjęcia zatrudnienia, aby móc sprawować opiekę nad małoletnim synem (ur. [...] r.), lecz nie może podjąć zatrudnienia, gdyż jest niezdolny do pracy. Z tego powodu mimo spełnienia kryterium wieku syna (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż pomiędzy rezygnacją z pracy bądź jej nie podjęciem a koniecznością opieki nad synem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności nie występuje związek przyczynowy. SKO zwróciło uwagę, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r. potwierdzające, że skarżący "jest ogólnie zdrowy. Pacjent jest zdolny do opieki nad autystycznym synem-F.". Jednak jest związane orzeczeniem Lekarza Orzecznik ZUS z dnia[...] potwierdzającym, iż skarżący jest trwale całkowicie niezdolny do pracy. O ile stan zdrowia skarżącego poprawi się na tyle, iż będzie zdolny do pracy, to powinien wystąpić do ZUS o zmianę wspomnianego orzeczenia. Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik skarżącego, ograniczając zarzuty wyłącznie do naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię, oraz domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podał, że skarżący ze względu na sprawowaną opiekę nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowy (przedostatnie zdanie skargi). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy administracji, zgodnie z zasadą praworządności, działać mogą wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązującego prawa i nie posiadają uprawnień do rozpatrywania spraw w oparciu o zasady słuszności i współżycia społecznego. Jeżeli zatem zaskarżona decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, a nadto pozostaje w zgodzie z regułami procedury administracyjnej, mimo, iż nie odpowiada oczekiwaniu strony, jest legalna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., w skrócie jak dotychczas: "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "u.ś.r."). Cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i istota samego świadczenia pielęgnacyjnego zostały jasno zdefiniowane przez samego ustawodawcę już na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu wskazano, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, "systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych", służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej, by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano też, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (por. Uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych). Wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga stwierdzenia przez organ, iż spełnione zostały kumulatywnie następujące przesłanki: osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, a osoba sprawująca opiekę nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie utraconego dochodu i strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie ulega wątpliwości, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej uprzednio zawodowo i ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć opiekun. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą bliską, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Co więcej, nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, ale wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 639/17, Lex nr 2437760). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. określa, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, stwierdzono przy tym niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. z przepisami ustawy zasadniczej w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zestawienie treści powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z treścią przepisu, którego dotyczy wskazuje, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do jakiejkolwiek renty, za wyjątkiem renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, która nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, która opowiada się za ścisłym, literalnym rozumieniem normy określonej w omawianym przepisie. W tym miejscu należy odnieść się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, który nie został zakwestionowany i skutkuje subsumpcją norm prawa materialnego zawartych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, z 1984 r. Nr 52, poz. 268 i 270, z 1986 r. Nr 1, poz. 1, z 1989 r. Nr 35, poz. 190 i 192, z 1990 r. Nr 10, poz. 58 i 61, Nr 36, poz. 206, Nr 66, poz. 390 i Nr 87, poz. 506 oraz z 1991 r. Nr 7, poz. 24, Nr 80, poz. 350 i Nr 94, poz. 422), zwłaszcza art. 25 ust. 4, z uwzględnieniem również przepisów, które stosuje się z dniem 15 listopada 1991 r., na podstawie ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1991 r. nr 104, poz. 450). Bezspornie skarżącemu od dnia 1 marca 1992 r. przysługuje prawo do renty stałej, którą pobiera i z tego tytułu został zgłoszony do ubezpieczenia społecznego (por. zaświadczenie ZUS z dnia 8 grudnia 2020 r., k. 15 akt administracyjnych). Orzekanie o niezdolności do pracy do celów rentowych zostało dokonane na podstawie art. 32 i art. 34 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, a to oznacza, że niezdolność do pracy jest trwała. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz. U. poz. 201, z późn. zm.), jak i zmiany niniejszej ustawy, wprowadzone przez art. 57 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 1997 r. nr 141, poz. 943), nie zawierały w tym zakresie szczegółowych regulacji. Ustalenie powyższe nie jest sprzeczne z art. 1 w związku z art. 45 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1991 r. nr 104, poz. 450). Orzeczenie lekarza orzecznika stanowiło dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy. Nadmienić przyjdzie, że obowiązujące wówczas przepisy stanowiły kontynuację stosowanych od dnia 1 stycznia 1968 r. przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. nr 3, poz. 6). Stąd też nie podejmowanie zatrudnienia wynika ze stanu zdrowia skarżącego a nie z powodu konieczności sprawowania opieki nad synem. Nie istnieje zatem związek przyczynowo skutkowy między nie podejmowaniem przez niego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad synem, którego niepełnosprawność istnieje od dnia 10 marca 2015 r. SKO zwróciło uwagę, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia[...]. potwierdzające, że skarżący "jest ogólnie zdrowy. Pacjent jest zdolny do opieki nad autystycznym synem-F.". Jednak jest związane orzeczeniem Lekarza Orzecznik ZUS z dnia [...] potwierdzającym, iż skarżący jest trwale całkowicie niezdolny do pracy. Nadto poinformowało, że o ile stan zdrowia skarżącego poprawi się na tyle, iż będzie zdolny do pracy, to powinien wystąpić do ZUS o zmianę wspomnianego orzeczenia. Skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie poinformował ani też nie wykazał, że od dnia 1 marca 1992 r., kiedy to zostało ustalone na jego rzecz prawo do renty z ZUS-u mógł pracować, czy też pracował. Również w dniu złożenia wniosku, tj. 27 kwietnia 2021 r., skarżący nie znajdował się w takiej sytuacji, że gdyby nie sprawował opieki nad niepełnosprawnym synem, to byłby gotowy do podjęcia pracy, czy też musiałby z niej zrezygnować z uwagi na taką opiekę. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że nie został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z urzędu skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 573), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., mocą której ustalono trzy stopnie niepełnosprawności, gdyż skarżącemu od dnia 1 marca 1992 r. przysługuje prawo do renty stałej a niezdolność do pracy jest trwała. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.