II SA/Gl 1331/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Uwzględniając odwołanie J. D. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzieleniu J. P. pozwolenia na budowę w zakresie wykonania zadaszeń nad wejściem do budynku mieszkalnego i nad garażem, rozbiórki ganku oraz adaptacji budynku gospodarczego na altanę na terenie działki nr 1, położonej w Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w dokumentacji nie pokazano rzutu dachu nad garażem i ściany budynku sąsiedniego (w zakresie rozwiązania odprowadzania wody z tego dachu), zaś inny rysunek elewacji południowej przedstawia spadek dachu nad garażem z wyraźnym okapem i rynną skierowaną na działkę odwołującego się, co jest niezgodne z § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Wojewody, w takiej sytuacji przy okazji przebudowy, tenże stan rzeczy należy zmienić, skoro od strony sąsiada mur ogniowy ma spadek skierowany na własną działkę. Następnie J. D. pismem z dnia 29 maja 2008 r., nawiązując do faktu wydania powyższej decyzji, zwrócił się do Wojewody [...] o interwencję w sprawie robót wykonanych przez inwestora jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Pismo to Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r., przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. Z kolei organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji pismem z dnia 26 czerwca 2008 r. zwrócił się do J. D. o uzupełnienie jego podania poprzez określenie robót budowlanych, wykonanych przez J. P.. W odpowiedzi J. D. powołał się na uzasadnienie decyzji Wojewody [...] wydanej w sprawie pozwolenia na budowę, wymieniającej kilkanaście naruszeń prawa, dodając, że jeszcze w 2004 r. PINB w Z. otrzymał pismo Starostwa w sprawie samowolnie wykonanego obiektu zwanego garażem, z którego woda spływa na jego posesję, na które organ nie zareagował. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia 3 lipca 2008 r. powiadomił o wszczęciu na wniosek J. D. postępowania w sprawie realizacji przez J. P. robót budowlanych na działce nr 1 w Z. Po przeprowadzeniu oględzin posesji, postanowieniem z dnia [...] r., organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), wstrzymał roboty budowlane, prowadzone przez J. P., nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego, wpływu wykonanych robót na bezpieczeństwo konstrukcji obiektu, oceny zgodności wykonanych robót z przepisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ podał, że J. P. w maju 2008 r. rozpoczął realizację bez wymaganego pozwolenia robót polegających na: wymianie okien w budynku mieszkalnym zmieniając ich wymiary, wykonaniu dodatkowego otworu drzwiowego od strony ul. [...] wraz ze schodami zewnętrznymi betonowymi o wymiarach 1,35 x 2,80 m, zlokalizowanymi w odległości 2,10 m od krawędzi jezdni, wyremontowaniu schodów do budynku od strony południowej wraz z likwidacją starego ganku nad schodami i podestem. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nakazał J. P. wykonanie w terminie do dnia 30 października 2008 r. balustrad o wysokości minimum 0.9 m od strony przestrzeni otwartej schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego, posiadających konstrukcję przenoszącą siły poziome oraz wysokość i wypełnienie płaszczyzn pionowych, zapewniających skuteczną ochronę przed wypadnięciem osób. W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, wyjaśnił że inwestor wywiązał się z obowiązku, nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. składając wymaganą ocenę, z której wynika, że przedmiotowe roboty budowlane są zgodne z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz nie zagrażają bezpieczeństwu konstrukcji budynku. Jedynie schody zewnętrzne nie spełniają wymogu w postaci zaopatrzenia w balustrady, wynikającego z § 296 ust. 1 i § 298 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Stąd też należało wydać nakaz doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami. W odwołaniu od decyzji J. D. zarzucił, że nie rozstrzygnięto sprawy zgodnie ze stanowiskiem Wojewody, zawartym w decyzji z dnia [...] r., pomijając głównie kwestię odprowadzania wody z samowolnie wybudowanego obiektu, zwanego garażem. Nadto, jego zdaniem w sytuacji, gdy budowy schodów zewnętrznych jeszcze nie zakończono, nakaz wykonania balustrad jest przedwczesny. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił bowiem pogląd prawny organu I instancji co do zasadności wydania nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co do robót budowlanych, wykonanych przez J. P., podkreślając że zarzuty odwołującego się dotyczące odprowadzania wody z "samowoli budowlanej zwanej garażem", nie były wykonywane przez inwestora w 2008 r. i nie dotyczą niniejszej sprawy. Zatem kwestia legalności wybudowanego w granicy budynku gospodarczego – garażu i odprowadzania wód deszczowych z tego obiektu, powinna być rozpoznana w oddzielnym postępowaniu przez PINB w Z. Nadto organ odwoławczy wskazał, że okno w ścianie szczytowej budynku istniało od 1955 r. i przy remoncie zostało zmniejszone. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] r. skarżący J. D. domagał się jej uchylenia i wydania nakazu zlikwidowania samowolnie wybudowanego "garażu" albo nakazania wykonania dobrego odprowadzania wody z jego zadaszenia, aby nie spływała na jego posesję, zarzucając błędne przekazanie tej sprawy do odrębnego postępowania i "zafałszowanie stanu sprawy". Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji, a następnie pismem z dnia 17 marca 2009 r. przesłał organowi pierwszej instancji odpis skargi na decyzję ostateczną – celem załatwienia sprawy legalności budowy i sposobu odprowadzania wód opadowych z garażu na posesji należącej do J. P.. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia 2 kwietnia 2009 r. wezwał J. D. do uzupełnienia podania poprzez sprecyzowanie, z jakiego powodu uważa za nieprawidłowe odprowadzenie wody opadowej z zadaszenia budynku garażu na posesji J. P. – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 kpa). Z kolei J. D. pismem z dnia 28 kwietnia 2009 r. wniósł skargę na bezczynność organu pierwszej instancji, zarzucając bezpodstawne żądanie od niego wyjaśnień w sprawie sposobu odprowadzania wód z "garażu" dobudowanego do muru granicznego, skoro kwestia ta była przedmiotem rozważań decyzji Wojewody z dnia [...] r. Odpowiadając na skargę organ wyjaśnił, że kwestia legalności robót budowlanych, wykonanych przez J. P. była przedmiotem postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy na podstawie decyzji z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 22/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zobowiązał organ pierwszej instancji do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu rozstrzygającego wniosek skarżącego z dnia 29 maja 2008 r. w zakresie sposobu odprowadzenia wód opadowych z budynku garażu. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd wskazał w uzasadnieniu m.in., że w pierwszym rzędzie niezbędne będzie ustalenie legalności budowy spornego obiektu, a następnie ocena zgodności budowy z przepisami prawa budowlanego. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie sposobu odprowadzenia wody opadowej budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego w Z. na działce nr 1, organ pierwszej instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] r., nakazał J. P. wykonanie obróbki blacharskiej dachu tego budynku poprzez pokrycie krawędzi dachu od strony granicy z posesją skarżącego "należy zakończyć obróbką blacharską wystającą min. 10 cm ponad pokrycie dachu." W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej w latach 70-tych. W tym stanie rzeczy zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Odwołując się do zapisów obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ stwierdził, że budowa nie narusza postanowień tego planu, a zatem brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym stanie rzeczy zaszła podstawa do wydania decyzji w trybie art. 40 tej ustawy. Organ powołał się przy tym na obowiązujące w dacie budowy zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r., a w szczególności na § 54 ust. 4 tego zarządzenia, który w jego ocenie uzasadniał nałożenie określonego obowiązku. Rozpoznając odwołanie J. D. od tej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zmieniając termin wykonania nałożonego obowiązku. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji tak co do zastosowania właściwych przepisów prawa, jak i co do ustaleń faktycznych. Dodatkowo organ obszernie przeprowadził analizę wystąpienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. dochodząc do wniosku, że przesłanki te nie występują w niniejszej sprawie. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Jednakże wskutek skargi J. D. wyrokiem z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 611/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB w Z. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że na aktualnym etapie postępowania administracyjnego bezspornym jest, że stanowiący przedmiot postępowania budynek został wybudowany samowolnie pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i do likwidacji tej samowoli budowlanej zastosowanie znajdują przepisy art.37-40 tej ustawy. Nie budzi wątpliwości również kwestia zgodności przedmiotowego obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast kwestia wykluczenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie była w ogóle przedmiotem rozważań przed organem pierwszej instancji. Organy w tym zakresie powinny sprawdzić legalność obiektu pod kątem spełnienia wszelkich warunków technicznych, jakie winien spełniać. Nadto zwrócił uwagę na nieprecyzyjność nałożonego na stronę obowiązku, który mógł być niezrozumiały dla strony. W toku kolejnego postępowania organ został zobowiązany do rozważenia kwestii naruszenia samowolnie zrealizowanym obiektem przepisów techniczno-budowlanych, nadto uzupełnienia postępowania poprzez ponowne przeprowadzone oględzin i sporządzenia opisu budynku, dokonania naniesień na podkładach mapowych oraz wykonania dokładnej dokumentacji fotograficznej. Następnie pismem z dnia 23 lutego 2011 r. J. D. zawiadomił [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dokonanej przez J. P. kolejnej samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu na dachu garażu muru z cegły i przebudowie zadaszenia oraz wejścia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] PINB w Z. na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na J. P. obowiązek przedłożenia w terminie do 15 listopada 2012 r. protokołów z obowiązkowych przeglądów okresowych stanu technicznego budynku wykonanych przez osoby posiadające uprawnienia budowlane oraz będące aktywnymi członkami izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że sporny obiekt został wybudowany w latach 70-tych i właściciel nie posiada pozwolenia na jego budowę. Jednak z uwagi na to, że budowa budynku garażowo-gospodarczego nie naruszała wówczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zachodziły podstawy prawne określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. do wydania nakazu jego rozbiórki. Natomiast w 2011 r. doszło do przebudowy dachu przedmiotowego budynku, wymieniono również bramę w budynku, które to prace zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. Dlatego organ na podstawie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego zażądał od właściciela obiektu udostępnienia dokumentów wymienionych w postanowieniu. W dniu 15 listopada 2012 r. J. P. dostarczył do PINB w Z. żądane dokumenty. W tym stanie rzeczy decyzją nr [...], znak [...]z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art.104 i art.105 § 1 kpa oraz art. 57 ust. 7 i ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz.1623 z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych i sposobu odprowadzania wody opadowej z budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 1 w Z. przy ul [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedłożone przez J. P. protokoły odbiorów technicznych potwierdziły, że przedmiotowy budynek wraz z instalacjami i otoczeniem jest w dobrym stanie technicznym i nie wymaga wykonania dodatkowych robót budowlanych. Budynek nie posiada przyłącza do kanalizacji deszczowej, a wody opadowe z dachu odprowadzane są rurą spustową która nie jest skierowana na posesję J. D., lecz do osadnika rynnowego z czyszczakiem i dalej za pomocą rur PCV do zbiornika retencyjnego, co nie narusza § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do kwestii podniesienia wysokości budynku stwierdzono, że odległość narożnika budynku od krawędzi najbliższego okna w budynku J. D. wynosi 3,25 m i jest mniejsza niż wysokość kwestionowanego budynku, co nie narusza przepisu § 13 cytowanego rozporządzenia. Organ nie stwierdził również, aby zrealizowane przez J. P. roboty budowlane jak i sam budynek garażowo- gospodarczy mógł stanowić niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wyklucza konieczność zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organu w stosunku do samowolnej nadbudowy budynku należało zastosować przepis art. 51 ust. 7 w związku z art. 57 ust. 1 pkt 2, jednakże brak jest podstaw do formułowania nakazów wykonania dalszych czynności, czy robót budowlanych. Nadto, budowa przedmiotowego budynku nie narusza zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. D., kwestionując ustalenia organu dokonane w toku oględzin i sposób odprowadzania wody z dachu spornego budynku garażowo-gospodarczego, który zdaniem odwołującego się jest zmieniany dowolnie przez właściciela budynku na potrzeby przeprowadzanych kontroli. Wskazał jednocześnie, że woda deszczowa z budynku J. P. odprowadzana jest do szamba. Nadto, zarzucił niewykonanie wytycznych sądu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji WINB wskazał, że organ I instancji był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w orzeczeniu WSA w Gliwicach z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/GL 611/10. Organ nie zastosował przepisów art.37-40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nie zbadał również kwestii legalności obiektu pod kątem spełnienia wszystkich warunków technicznych, jakie winien spełniać. Nadto wskazał błędną podstawę prawną podjętej decyzji. Gdyby organ przyjął, że sporny budynek spełnia wszystkie wymagania techniczne, to podstawą jego legalizacji powinien być przepis art. 42 cyt. wyżej ustawy, czyli pozwolenie na jego użytkowanie. Z decyzją tą nie zgodził się J. D. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając organowi II instancji niezakończenie sprawy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pomimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Skarżący domagał się zlikwidowania samowoli budowlanej i zobowiązania inwestora do uzyskania jego zgody na zmiany w projekcie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 594/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, podzielając pogląd organu odwoławczego, że jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (obecnie: "a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"), powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Nadto, Sąd wskazał, że zgodnie z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późń. zm., dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Niewątpliwie organ I instancji nie wykonał zaleceń sądu i nie zastosował przyjętej przez niego oceny prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt SA/Gl 611/10 przesądził, że przedmiotowy obiekt został wybudowany samowolnie pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., a zatem do likwidacji tej samowoli budowlanej zastosowanie powinny mieć przepisy art. 37-40 tejże ustawy, w zw. z dyspozycją art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zatem nie przeprowadzenie postępowania w oparciu o te przepisy stanowiło wystarczającą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ I instancji nie wyjaśnił również wątpliwości dotyczących legalności spornego obiektu pod kątem warunków technicznych jakie winien spełniać przedmiotowy budynek, co również znalazło się wśród zaleceń w cyt. wyroku WSA w Gliwicach. Sąd zgodził się również ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że późniejsze zmiany dokonane w budynku mogą być przedmiotem odrębnego postępowania, tym bardziej jeżeli również stanowią samowolę budowlaną, ale w tym zakresie zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w chwili dokonania samowoli budowlanej. Następnie w dniu [...] r. PINB w Z. wydał dwa rozstrzygnięcia: 1) nr [...], którym na podstawie art. 105 kpa i art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku garażowo- gospodarczego zrealizowanego w latach 70-tych ubiegłego wieku na dz. nr 1 w Z., w uzasadnieniu wskazując, iż na podstawie przeprowadzonej kontroli obiektu oraz zgromadzonych i opisanych powyżej dokumentów nie znalazł przesłanek świadczących o tym, że zrealizowane przez J. P. roboty budowlane i sam budynek garażowo-gospodarczy może stanowić niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wykluczało konieczność zastosowania przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. 2) nr [...], którym na podstawie art. 105 kpa w zw. z art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, umorzył postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie budynku garażowo- gospodarczego, zlokalizowanego na dz. nr 2 w Z., wyjaśniając, że zakres robót budowlanych, wykonanych samowolnie w 2011 r. obejmuje przebudowę dachu spornego obiektu ("na pierwotnym płaskim stropie żelbetowym budynku po likwidacji starych świetlików wykonano nowy, dwuspadowy, symetryczny dach. Połacie dachowe kryte blachą trapezową nachylone zostały w kierunku południowym i północnym w stronę działki będącej własnością J.. P. Ścianę szczytową budynku garażowo-gospodarczego od strony posesji J. D. nadmurowano na wysokość 30 cm ponad obecną połać dachową"; "w budynku wymieniono również starą rozwieraną bramę na bramę uchylną"). Zdaniem organu powiatowego tak wykonany zakres robót wykracza poza katalog robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., stąd zgodnie z art. 28 tejże ustawy inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów art. 51 ust. 7 powiązanego z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego", a z uwagi na brak podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych naprawczych, organ zdecydował umorzyć przedmiotowe postępowanie. Wskutek odwołań J. D., powyższe decyzje zostały uchylone, a sprawy przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na mocy decyzji WINB z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...] celem zbadania ewentualnego zacienienia nieruchomości sąsiedniej oraz zgodności z przepisami przeciwpożarowymi, obowiązującymi w dacie budowy obiektu (poprzez zażądanie oceny technicznej bądź ekspertyzy). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy legalności wykonania robót budowlanych, polegających na przebudowie budynku garażowo-gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr 1 w Z., stanowiącej własność J. P., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1267) oraz art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) po raz kolejny umorzył postępowanie. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie legalności budowy przedmiotowego obiektu, organ I instancji podał, że biorąc pod uwagę uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach o sygn. II SA/Gl 611/10 po uprzednim pisemnym zawiadomieniu stron postępowania w dniu 20 października.2011 r. przeprowadzono ponowną kontrolę budynku zlokalizowanego na działce nr 1 w Z. W trakcie kontroli stwierdzono, że J. P. w roku 2011 przebudował dach przedmiotowego budynku. Na pierwotnym płaskim stropie żelbetowym budynku po likwidacji starych świetlików wykonano nowy dwuspadowy, symetryczny dach. Połacie dachowe kryte blachą trapezową nachylone zostały w kierunku południowym i północnym w stronę działki będącej własnością J. P.. Ścianę szczytową budynku garażowo-gospodarczego od strony posesji J. D. nadmurowano na wysokość 30 cm ponad obecną połać dachową. Wody opadowe z dachu odprowadzono za pomocą rynien, rur spustowych i instalacji z rur PCV do zbiornika retencyjnego zlokalizowanego na terenie działki J. P. W budynku wymieniono również starą rozwieraną bramę na bramę uchylną. Zdaniem organu, opisany powyżej zakres robót budowlanych zrealizowanych w budynku w roku 2011 wykracza poza katalog robót budowlanych wymieniony w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w związku z powyższym zgodnie z przepisem art. 28 przed przystąpieniem do tych robót budowlanych inwestor zobowiązany był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. J. P. nie dopełnił tego obowiązku i roboty budowlane wykonał bez podstawy prawnej. Ponieważ kwestia robót budowlanych zrealizowanych w roku 2011 podlega jurysdykcji aktualnie obowiązującego prawa budowlanego, to ta kwestia została rozpatrzona przez organ w odrębnej decyzji (taki sposób rozpatrzenia sprawy został również wskazany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 594/13 o oddaleniu skargi J. D. na decyzję WINB z dnia [...]r. nr [...]). Organ nadzoru budowlanego uznał, że w takim przypadku zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów art. 51 ust. 7 powiązanego z art. 51 ust 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: [...] 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania [...]". Zdaniem organu, analiza przedłożonych do akt sprawy przez J. P. dokumentów w postaci: protokołu odbioru instalacji elektrycznej wewnętrznej w przedmiotowym budynku, przeglądu okresowego przewodów kominowych i stanu technicznego konstrukcji budynku wraz z jego otoczeniem wykazała, że budynek wraz z instalacjami i otoczeniem jest w dobrym stanie technicznym i nie wymaga wykonania dodatkowych robót budowlanych. Obecnie wody opadowe z dachu budynku garażowo-gospodarczego nie mogą spływać po ścianie szczytowej na posesję J. D., gdyż ściana ta została wyprowadzona 30 cm ponad pokrycie dachowe budynku i obecnie wody z dachu budynku spływają po połaciach dachowych o nachyleniu 10 % skierowanych w stronę posesji J. P. do rynny i rury spustowej zlokalizowanej na ścianie frontowej budynku w odległości około 30 cm od granicy z działką 3. Wody opadowe z rury spustowej spływają do osadnika rynnowego z czyszczakiem i dalej za pomocą instalacji z rur PCV do zbiornika retencyjnego zlokalizowanego na posesji J. P. Zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r. z późn. zm.): "W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych". Kontrola budowy wykazała, że działka nr 1 nie posiada przyłącza do kanalizacji deszczowej, a wody opadowe z dachu przedmiotowego budynku odprowadzone są za pomocą rynien, rur spustowych i instalacji do zbiornika retencyjnego zlokalizowanego na działce J. P. co nie narusza cytowanych powyżej przepisów. Biorący udział w kontroli J. D. w oświadczeniu złożonym do protokołu z kontroli z dnia [...] r. również nie kwestionował wykonanego sposobu odprowadzenia wody opadowej z budynku. Zakwestionował natomiast wysokość obecnej ściany szczytowej budynku, która jego zdaniem powoduje zacienianie jego posesji. Odnosząc się do tej kwestii organ ustalił na podstawie przeprowadzonych oględzin, że obecna wysokość ściany szczytowej w miejscu najwyższym tj. w okolicy kalenicy budynku wynosi 2,85 m, natomiast w miejscu narożnika budynku najbardziej zbliżonego do budynku J. D. wynosi 2,40 m. Odległość tego narożnika budynku od krawędzi najbliższego okna w budynku J. D. wynosi 3,25 m zatem wysokość przesłaniania (H) jest mniejsza od odległości między budynkami (L). Wobec powyższego budynek garażowo-gospodarczy J. P. spełnia wymagania w zakresie wysokości przesłaniania (H Ponieważ wyeliminowanie z obiegu prawego wcześniejszej decyzji PINB nr [...] znak [...] z dnia [...] r. miało kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, organ przed wydaniem niniejszej decyzji uwzględniając obowiązujące w dacie budowy obiektu przepisy techniczno-budowlane, ponownie rozpatrzył sprawę legalności budowy spornego obiektu budowlanego i odrębną decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w kwestii legalności budowy spornego obiektu budowlanego. W ocenie organu, w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie dotyczącej legalności wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 1 w Z., ponownie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 105 kpa mówiącego, że: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części " W odwołaniu od decyzji J. D. zarzucił, że rozdzielenie postępowań, dotyczących samowoli budowlanych, fałszuje stan faktyczny. Wskazał też na błędne oznaczenie obiektu jako garażowo-gospodarczego, podczas gdy jego zdaniem, są to dwa odrębne obiekty, zaś murowany garaż usytuowano w dobudowie do budynku gospodarczego i mieszkalnego, lecz tenże garaż nie ma własnych ścian i fundamentów, zaś budynek gospodarczy nie stoi w granicy i ma inną konstrukcję, bo posiada dach z kominem i rynnami, który sąsiad chciał pierwotnie przerobić na altanę. Odwołujący się podniósł też, że nielegalny "garaż" posiada wspólną ściankę, która spoczywa nie na fundamentach, lecz na betonowej podbudowie do płotu. Fakty te nie zostały jednak sprawdzone w toku oględzin. Jego zdaniem, nowy samowolny dach na stropie garażu, powoduje zbyt duże obciążenie słabego posadowienia. Nadto, ostatnio sąsiad dokonał skomplikowanej przebudowy podłogi garażu i ciągle coś zmienia. Odwołujący się zanegował też stanowisko organu co do dobrego stanu ścian garażu oraz prawidłowego odprowadzania wody, gdyż rynna skierowana jest na jego posesję. Wreszcie, odwołujący się zarzucił, że wbrew ustaleniom PINB, odległość pomiędzy jego domem (gankiem) a garażem wynosi tylko 210 cm, a zabudowa na działce sąsiedniej pogarsza jego warunki użytkowe i zdrowotne. Stąd też sprzeciwił się ponownemu umorzeniu postępowania. Jednakże zaskarżoną decyzją organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Po omówieniu przebiegu dotychczasowego postępowania oraz treści art. 105 § 1 kpa, organ II instancji wskazał, że stanowisko zaprezentowane przez PINB w Z. jest prawidłowe, bowiem zarówno z art. 51 Prawa budowlanego, jak i orzecznictwa wynika, że jeśli efekt wykonanych robót budowlanych narusza przepisy techniczno-budowlane i nie można tego stanu zmienić w drodze przeróbek, to należy stosować art. 51 ust 1 pkt 1, natomiast jeżeli wykonane roboty budowlane mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi w drodze przeróbek, to należy nakazać wykonanie tych przeróbek na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niemniej jednak, z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika również, że jeśli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że efekt samowolnie wykonanych robót budowlanych w ogóle nie narusza przepisów i nie trzeba nakładać obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia efektu robót do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, to należy umorzyć postępowanie (np. wyroki: WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 r., II SA/Op 585/08, WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2009 r., II SA/Bk 461/09, WSA w Kielcach z dnia 15 czerwca 2011 r., II SA/Ke 266/11 i z dnia 15 września 2011 r., II SA/Ke 420/11, a także wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2045/11). Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z samowolną zmianą konstrukcji (przebudową) dachu budynku garażowo-gospodarczego, zlokalizowanego na dz. nr 1 w Z. Pierwotnie dach był płaski, strop żelbetowy, a po przebudowie dach jest dwuspadowy, symetryczny (kryty blachą trapezową). Roboty budowlane związane z przebudową dachu były prowadzone przez inwestora bez pozwolenia na budowę. Nie dokonano także zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Okoliczności powyższe wynikają z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych i nie są de facto kwestionowane przez żadną ze stron. W ocenie organu, bez wątpienia roboty budowlane związane ze zmianą konstrukcji dachu wymagają uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przebudowa, stosownie do art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego. Uwzględniając treść zacytowanego przepisu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, organ stwierdził, że roboty budowlane związane z nadbudową ściany na wysokość 30 cm ponad obecną połać dachową, w celu zmiany konstrukcji dachu, to przebudowa obiektu, która wymaga, na mocy art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Oznacza to, że PINB w Z. miał kompetencje do samodzielnego ustalenia, iż wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i nie wymagają dodatkowego postępowania naprawczego. Z uwagi na utrzymanie w mocy odrębną decyzją w całości decyzji nr [...] , którą organ powiatowy umorzył postępowanie w sprawie legalności budynku garażowo- gospodarczego na dz. nr 1 w Z. jako bezprzedmiotowe, organ odwoławczy podzielił pogląd prawny organu I instancji oraz jego ustalenia faktyczne, zaś zarzuty odwołania uznał za nieuzasadnione. W skardze do sądu administracyjnego J. D. zarzucając przewlekłość postępowania i powołując się na zapadłe w tej sprawie decyzje i wyroki WSA w Gliwicach, domagał się ponownego rozpoznania sprawy odprowadzania wody i legalności budowy oraz orzeczenia rozbiórki podwójnie samowolnego obiektu, usytuowanego w granicy z uwagi na uciążliwość, powodowaną ruchem samochodowym oraz jego zły stan techniczny i wadliwy sposób posadowienia. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W kolejnym piśmie z dnia 16 marca 2015 r. skarżący powołując się na dołączone mapy, zarzucił że sporny budynek usytuowany jest w odległości ok. 30 cm od granicy. Nadto, domagał się powołania biegłego celem zbadania stanu technicznego obiektu. Skarżący zakwestionował też fakt odrębnego rozpoznania sprawy budowy obiektu, gdyż jego zdaniem sprawę należało rozpatrywać łącznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, bowiem umorzenie postępowania w sprawie robót budowlanych, wykonanych w 2011 r., a polegających na zmianie konstrukcji dachu obiektu (obiektów) na działce nr 1 w Z., należy uznać za przedwczesne. Dopóki nie zostanie rozstrzygnięta kwestia legalności robót budowlanych, polegających na budowie jego obiektu, nie jest możliwe orzeczenie o bycie prawnym kolejnych robót budowlanych, objętych zaskarżoną decyzją, a również zrealizowanych samowolnie. Tymczasem nieprawomocnym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1330/14, wydanym w sprawie ze skargi J. D. na decyzję [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy tego budynku, określonego jako garażowo-gospodarczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji oraz niewykonalności decyzji organu odwoławczego. Rozstrzygnięcie w trybie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rodzi zaś skutek z chwilą ogłoszenia wyroku, co oznacza, że uwzględnienie skargi prowadzi do sytuacji, że uchylona decyzja nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia (vide: postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 27/08). W takim zaś przypadku stwierdzić należy, że skoro nie wywołuje skutków prawnych decyzja umarzająca postępowanie w sprawie legalności budowy obiektu, nie mogą ostać się wydane na jej podstawie kolejne decyzje, dotyczące zmiany konstrukcji dachu tego budynku. Nadto, jak już wyjaśniono w motywach wyroku w sprawie II SA/Gl 1330/14, aczkolwiek w świetle stanowiska Sądu, wyrażonego w sprawie II SA/Gl 594/13, późniejsze zmiany, dokonane w 2011 r. w budynku zrealizowanym samowolnie pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., mogły być rozpatrywane w odrębnym postępowaniu z uwagi na zastosowanie innych przepisów, obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, to jednak organy winny rozważyć celowość połączenia obydwu spraw, a to w sytuacji, gdy doszło do uchylenia obydwu decyzji organu I instancji, wydanych już po wyroku tut. Sądu z dnia 14 sierpnia 2013 r. Zdaniem składu orzekającego, skoro sam obiekt, bądź też obiekty, czego jednoznacznie nie ustalono w dotychczasowym postępowaniu, zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę i przed zalegalizowaniem tych robót, dokonano zmiany jego wysokości i konstrukcji dachu, przedmiotem postępowania należało uczynić obiekt (obiekty) w aktualnym kształcie, nawet jeżeli roboty wykonano pod rządami innych przepisów prawa budowlanego. Zasadnie zarzucił skarżący, że rozdzielenie obydwu spraw może fałszować stan obiektu, który wszak podlega ocenie w takim stanie, w jakim znajduje się obecnie, a nie – w dacie budowy. Zresztą, już z motywów decyzji organów wynika, że musiało dojść do pomieszania i zastosowania różnych przepisów techniczno-budowlanych, bowiem kwestię zacienienia badano na gruncie rozporządzenia z 2002 r. z uwagi na zmianę wysokości obiektu w 2011 r. Nadto, z uwagi na zarzuty skarżącego co do stanu technicznego obiektu zrealizowanego samowolnie, a zwłaszcza co do stanu fundamentów, które jego zdaniem nie są dostosowane do obecnej konstrukcji dachu, zrealizowanej w 2011 r., należało skorzystać z trybu, określonego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zobowiązując inwestora J. P. do złożenia odpowiednich ocen technicznych, bądź ekspertyz. Fakt, że pracownicy PINB legitymują się kwalifikacjami i wiedzą techniczną, nie oznacza, że wyłączone jest skorzystanie z przywołanych dowodów, zaś okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za taką potrzebą, skoro sam budynek zrealizowano samowolnie. Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo natomiast organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały wyżej opisane roboty budowlane, wykonane samowolnie w 2011 r., do kategorii przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i zasadnie wdrożono tryb z art. 51 tej ustawy. Skład orzekający podzielił również pogląd, że w przypadku, gdy samowolnie wykonane roboty nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych i są zgodne ze sztuką budowlaną, brak podstaw do wydania nakazów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W takim przypadku zachodzą zaś przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, co jest wyrazem legalizacji samowolnie wykonanych robót, polegających na przebudowie obiektu. Uprzedniemu zbadaniu podlegać jednak winna też kwestia zgodności robót z obowiązującym planem miejscowym celem wyjaśnienia, czy akt prawa miejscowego dopuszcza tego rodzaju konstrukcję dachu. Gdy zaś idzie o zarzut zacienienia, wyjaśnić przyjdzie, że na gruncie wymogów § 13 rozp. z 2002 r. istotna jest nie odległość pomiędzy budynkami, lecz wysokość przesłaniania mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego (ust. 2). Z uwagi na wysokość spornego obiektu (2,85 m), jedynie wówczas, gdyby jego odległość była mniejsza od krawędzi najbliższego okna w budynku skarżącego, warunek ten nie byłby spełniony, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Na gruncie prawa budowlanego nie podlega natomiast ochronie zacienienie działki sąsiedniej. Jednakże skarga musiała odnieść skutek z przyczyn wyżej wymienionych. Decyzje organów obydwu instancji jako wydane przedwcześnie, zapadły bowiem z naruszeniem art. 105 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu obydwu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględniania skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto, bowiem skarżący został zwolniony od kosztów sądowych, zaś fakt poniesienia innych wydatków nie podnosił. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy samowolnej przebudowy dachu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zatem uczynić przedmiotem postępowania obiekt (obiekty) w obecnym stanie, zaś ocena stanu technicznego obiektu wymagać będzie oceny technicznej, bądź ekspertyzy, do przedłożenia której należy zobowiązać inwestora J. P. w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy legalności wykonanych robót budowlanych i orzeczenie o bycie prawnym samowolnie zrealizowanego, a następnie przebudowanego obiektu (obiektów).