II SA/Gl 136/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta G. ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość gruntową obejmującą działkę nr [a] obręb [...] (ozn. arch. [...], obręb [...]) o powierzchni 206 m2, na kwotę 11 349,00 zł. Organ pierwszej instancji wskazał w osnowie decyzji, iż przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Gminy G. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), zwanej dalej Przepisy wprowadzające, co potwierdził Wojewoda [...]w decyzji z dnia [...]r., Nr [...]. Odjęcie własności następuje za odszkodowaniem. Prezydent Miasta G. zobowiązał nadto Gminę G. do wypłaty odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 1 na rzecz wnioskodawców J. i W. M. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu organ zrelacjonował stan faktyczny i przywołał odnoszące się do wartości nieruchomości ustalenia rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy. Decyzja podpisana została przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G. Od powyższej decyzji odwołali się J. i W. M. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia w części dotyczącej wysokości ustalonego odszkodowania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż po dokonaniu analizy operatu szacunkowego przyjętego jako dowód przez organ pierwszej instancji ustalił, iż rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości wykorzystał zbiór 15 cen transakcyjnych kupna-sprzedaży gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi z terenu Miasta G. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi nie można stosować zamiennie z cenami gruntów zajętych pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy w celach porównawczych powinien posłużyć się jedynie cenami transakcyjnymi gruntów już zajętych pod drogi. W przypadku braku transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne, na badanym rynku lokalnym przyjąć należało do wyceny, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zastosowanie tej podstawy musi zostać w operacie należycie uzasadnione. W operacie lub aktach sprawy należy wówczas udokumentować w oparciu o plan miejscowy, jakie przeznaczenie gruntów przyległych było przeważające w dniu 29 października 1998 r., gdyż stan wycenianej nieruchomości przyjmuje się na tę datę. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził też sposób ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych. Operat nie zawiera bowiem informacji, w oparciu o jakie kryteria rzeczoznawca majątkowy ustalił ostateczną wartość współczynników korygujących. W konsekwencji organ odwoławczy wycenę gruntu uznał za sporządzoną w sposób nieprawidłowy. Niemożliwe jest zatem w ocenie tego organu przyjęcie jej jako dowodu w sprawie. Sporządzenie zaś w postępowaniu odwoławczym nowego operatu szacunkowego dla działki nr [a] o pow. 206 m2 prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uregulowanej w art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie udziału organu pierwszej instancji w określaniu wysokości należnej stronie rekompensaty i pozbawiłoby stronę służącego jej prawa odwołania. Biorąc pod uwagę to, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia poprzez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] r. Miasto G., reprezentowane przez Prezydenta Miasta, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu odwoławczego domagając się jej uchylenia jako naruszającej prawo i interes prawny Gminy. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniesiono, przywołując dwa postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż gmina jest uprawniona do wniesienia w przedmiotowej sprawie skargi. Jeżeli bowiem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, to właśnie tej gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty. Nie może być bowiem tak, że strona, której interesów dane postępowania dotyczy nie ma skutecznej możliwości obrony ich przed sądem. Odnosząc się do kwestii merytorycznych podniesiono z kolei, szeroko cytując orzecznictwo sądów administracyjnych, iż zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy błędnie interpretuje § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia uznając, że do wyceny przedmiotowej nieruchomości konieczne jest stosowanie metody wyceny wskazanej w § 36 ust. 2 pkt 2 wobec wyraźnego brzmienia przepisu § 36 ust. 2 zdanie pierwsze nakazującego stosowanie metody z § 36 ust. 2 pkt 1 lub 2 wyłącznie wówczas, gdy brak jest cen transakcyjnych zajętych pod drogi publiczne lub przeznaczonych pod drogi publiczne. Ponadto jeśli organ odwoławczy miał wątpliwości odnośnie sporządzonej wyceny (a dokładniej ustalenia wartości współczynników korygujących), których dokument nie wyjaśnia, obowiązkiem organu odwoławczego przed wydaniem zaskarżonej decyzji było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadzie art. 136 k.p.a.. Organ odwoławczy tego nie uczynił pomimo, że zdaniem strony skarżącej, wszystkie poczynione przez biegłego uchybienia były marginalne i ostatecznie pozostają bez wpływu na prawidłowość ustalonej wartości rynkowej wycenianej nieruchomości. Operat szacunkowy zawierał jedynie niepoprawny tytuł "zajętych lub przeznaczonych", w rzeczywistości biegły wziął do porównania wyłącznie transakcje nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne (przeprowadzona analiza rynku potwierdziła brak transakcji nieruchomości już zajętych pod drogi publiczne). Dodatkowo strona skarżąca na etapie całego postępowania odwoławczego nie miała możliwości wypowiedzenia się czy złożenia jakichkolwiek wyjaśnień w sprawie (art. 10 k.p.a.). W konsekwencji organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o operat szacunkowy sporządzony nieprawidłowo w stopniu uniemożliwiającym poprawienie go w postępowaniu odwoławczym. Wady te wymagają ponownego przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego. Wyrokiem z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 408/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę z powodu braku legitymacji skargowej po stronie gminy, której organ wykonawczy wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji. Na skutek wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 383/10, uchylił zaskarżony wyrok tut. Sądu z dnia 26 października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach tego rozstrzygnięcia wyrażono pogląd, że w niniejszej sprawie Gminie G. przysługuje legitymacja skargowa, jako że przysługuje jej własny interes prawny w sprawie odszkodowania, do którego wypłaty zobowiązuje gminę art. 73 ust. 2 pkt 1 Przepisów wprowadzających. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi. Z kolei pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie na przepis art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z powołanych przepisów wynika, że Sąd rozpoznając ponownie skargę jest związany wykładnią dokonaną w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 383/10. Oznacza to, że skarżąca posiada w niniejszej sprawie legitymację skargową, zatem jej skarga winna zostać rozpoznana merytorycznie. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że nie dają one podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z kolei z § 36 ust. 5 rozporządzenia, przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w [...] r. W operacie tym poddano analizie transakcje, jakie miały miejsce najpóźniej w [...] r. Z treści operatu, jak i z oświadczenia strony skarżącej wynika, że wszystkie 15 przyjęte do analizy transakcje dotyczyły nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne. Tymczasem w ocenie Sądu odpowiednie stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających polega na przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów wyłącznie zajętych pod drogi publiczne, nie zaś przeznaczonych pod takie drogi. Za taką interpretacją przemawia w szczególności dokonana przez Radę Ministrów nowelizacja rozporządzenia, która weszła w życie z dniem 7 października 2005 r. (Dz.U. z 2005 r., Nr 196, poz. 1628). Przed tą nowelizacją § 36 ust. 1 nakazywał przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowanie podejścia porównawczego, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Powołany przepis w tym brzmieniu (obowiązującym do dnia 6 października 2005 r.) pozwalał na porównywanie transakcji nieruchomościami zarówno przeznaczonymi jak i zajętymi pod drogi publiczne, zarówno przy wycenie nieruchomości przeznaczonych, jak i zajętych pod takie drogi. Po nowelizacji przepis ten nakazuje przyjmowanie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Oznacza to, że przy wycenie gruntów zajętych pod drogi publiczne do porównania przyjmuje się transakcje gruntami zajętymi pod takie drogi, zaś przy wycenie gruntów przeznaczonych pod drogi – transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi. Skład orzekający dostrzega, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym tut. Sądu, wykładnia § 36 ust. 1 rozporządzenia nie była do tej pory jednolita. Również same strony w niniejszym postępowaniu wskazują na rozbieżne orzeczenia, które stanowią poparcie dla stawianych przez siebie argumentów. Dostrzec też należy, że także Naczelny Sąd Administracyjny niejednolicie dokonuje wykładni omawianego przepisu. W wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1749/09, NSA opowiedział się za przyjęciem do porównania wyłącznie transakcji gruntami zajętymi pod drogi w sytuacji, kiedy wycena dotyczy gruntów pod drogi zajętych. Z kolei w wyroku z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1548/09, wyrażono pogląd, że baza porównawcza przy wycenie gruntów zajętych pod drogi powinna uwzględniać grunty przeznaczone lub zajęte pod drogi. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do tego pierwszego poglądu z przyczyn wyżej naprowadzonych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że w przypadku braku na danym rynku transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne, wycena przedmiotowej nieruchomości winna nastąpić w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać zaskarżone rozstrzygnięcie, albowiem zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie był bowiem uprawniony do zlecenia sporządzenia na etapie postępowania odwoławczego kolejnego operatu szacunkowego, gdyż prowadziłoby to w efekcie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że również i one nie zasługują na uwzględnienie. Jakkolwiek można się zgodzić ze skarżącą, że samo uchybienie przez organ pierwszej instancji polegające na niewyjaśnieniu zastosowania wskaźników korygujących mogłoby zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a., to w sytuacji, kiedy podstawą wydania decyzji kasacyjnej było dalej idące uchybienie, uwzględnienie skargi z tego powodu nie jest możliwe. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne i prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności operat szacunkowy, czemu dał właśnie wyraz wydając decyzję kasacyjną. Nie doszło też do naruszenia art. 10 k.p.a. Organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie zebranego przez organ pierwszej instancji materiału, a ten z oczywistych względów był znany skarżącej. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. Wskazać jeszcze przyjdzie na marginesie, że konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego wynika również z upływu czasu, jaki minął od daty sporządzenia operatu, na podstawie którego wydana została decyzja organu pierwszej instancji. Operat winien bowiem być aktualny na dzień wydawania decyzji ostatecznej. Ta okoliczność nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też nie uchybia regułom procedury administracyjnej, zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.