II SA/Gl 408/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta G. ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość gruntową obejmującą działkę nr [...] obręb S. (ozn. arch. [...], obręb S.) o powierzchni [...] m2, na kwotę [...] zł. Organ I instancji wskazał w osnowie decyzji, iż przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Gminy G. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), co potwierdził Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] nr [...]. Odjęcie własności następuje za odszkodowaniem. Prezydent Miasta G. zobowiązał nadto Gminę G. do wypłaty odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 1 na rzecz wnioskodawców J. i W.M. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował stan faktyczny i przywołał odnoszące się do wartości nieruchomości ustalenia rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy. Decyzja podpisana została przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G. Od wydanej przez organ I instancji decyzji odwołali się J. i W.M. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia w części dotyczącej wysokości ustalonego odszkodowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż po dokonaniu analizy operatu szacunkowego przyjętego jako dowód przez organ I instancji ustalił, iż rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny ww. nieruchomości wykorzystał zbiór 15 cen transakcyjnych kupna-sprzedaży gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi z terenu Miasta G. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi nie można stosować zamiennie z cenami gruntów zajętych pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy w celach porównawczych powinien posłużyć się jedynie cenami transakcyjnymi gruntów już zajętych pod drogi. W przypadku braku transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne, na badanym rynku lokalnym przyjąć należało do wyceny, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zastosowanie tej podstawy musi zostać w operacie należycie uzasadnione. W operacie lub aktach sprawy należy wówczas udokumentować w oparciu o plan miejscowy, jakie przeznaczenie gruntów przyległych było przeważające w dniu [...], gdyż stan wycenianej nieruchomości przyjmuje się na tę datę. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził też sposób ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych. Operat nie zawiera bowiem informacji w oparciu o jakie kryteria rzeczoznawca majątkowy ustalił ostateczną wartość współczynników korygujących w ramach przedziałów ustalonych w ww. załączniku. W konsekwencji organ odwoławczy wycenę gruntu uznał za sporządzoną w sposób nieprawidłowy, niemożliwe jest zatem przyjęcie jej jako dowód w sprawie. Sporządzenie zaś w postępowaniu odwoławczym nowego operatu szacunkowego dla działki nr [...] o pow. [...] m2 prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uregulowanej w art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie udziału organu I instancji w określaniu wysokości należnej stronie rekompensaty i pozbawiłoby stronę służącego jej prawa odwołania. Biorąc pod uwagę to, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia poprzez organ I instancji. Pismem z dnia [...] Miasto G. reprezentowane przez Prezydenta Miasta G. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Wojewody [...] domagając się jej uchylenia jako naruszającej prawo i interes prawny Gminy. Skarga podpisana została przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniesiono, przywołując dwa postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż gmina jest uprawniona do wniesienia w przedmiotowej sprawie skargi. Jeżeli bowiem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, to właśnie tej gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty. Nie może być bowiem tak, że strona, której interesów dane postępowania dotyczy nie ma skutecznej możliwości obrony ich przed sądem. Odnosząc się do kwestii merytorycznych podniesiono z kolei, szeroko cytując orzecznictwo sądów administracyjnych, iż zdaniem strony skarżącej organ II instancji błędnie interpretuje § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia uznając, że do wyceny przedmiotowej nieruchomości konieczne jest stosowanie metody wyceny wskazanej w § 36 ust. 2 pkt 2 wobec wyraźnego brzmienia przepisu § 36 ust. 2 zdanie pierwsze nakazującego stosowanie metody z § 36 ust. 2 pkt 1 lub 2 wyłącznie wówczas, gdy brak jest cen transakcyjnych zajętych pod drogi publiczne lub przeznaczonych pod drogi publiczne. Ponadto jeśli organ odwoławczy miał wątpliwości odnośnie sporządzonej wyceny (a dokładniej ustalenia wartości współczynników korygujących), których dokument nie wyjaśnia, obowiązkiem organu odwoławczego przed wydaniem zaskarżonej decyzji było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadzie art. 136 k.p.a.. Organ II instancji tego nie uczynił pomimo, że zdaniem strony skarżącej, wszystkie poczynione przez biegłego uchybienia były marginalne i ostatecznie pozostają bez wpływu na prawidłowość ustalonej wartości rynkowej wycenianej nieruchomości. Operat szacunkowy zawierał jedynie niepoprawny tytuł "zajętych lub przeznaczonych", w rzeczywistości biegły wziął do porównania wyłącznie transakcje nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne (przeprowadzona analiza rynku potwierdziła brak transakcji nieruchomości już zajętych pod drogi publiczne). Dodatkowo strona skarżąca na etapie całego postępowania odwoławczego nie miała możliwości wypowiedzenia się czy złożenia jakichkolwiek wyjaśnień w sprawie (art. 10 k.p.a.). W konsekwencji organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo zaakcentował, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o operat szacunkowy sporządzony nieprawidłowo w stopniu uniemożliwiającym poprawienie go w postępowaniu odwoławczym. Wady te wymagają ponownego przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl z kolei art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego i nie należy do dodatkowo wskazanego kręgu podmiotów powoduje, że skarga winna ulec oddaleniu (por. szerzej np. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 152. Por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/2000, OSP 2001/6, poz. 86 wydany wprawdzie przed uchwaleniem i wejściem w życie p.p.s.a. jednak, zdaniem składu orzekającego, w pełni zachowujący aktualność wyrażonej w nim tezy). Odnosząc przywołane wyżej regulacje do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż skargę na decyzję drugoinstancyjną uchylającą wydaną w pierwszej instancji decyzję Prezydenta Miasta G. wniosło Miasto G. reprezentowane przez tegoż samego Prezydenta Miasta. Skargę podpisała, analogicznie jak podjętą w sprawie decyzję pierwszoinstancyjną, Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G. przedkładając udzielone jej przez Prezydenta Miasta G. pełnomocnictwo. Wyraźnego podkreślenia wymaga zatem, że sygnująca decyzję pierwszoinstancyjną Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G., działała w tej mierze z upoważnienia i w imieniu Prezydenta Miasta, w istocie zatem to on, będąc organem gminy, działał w sprawie jako organ I instancji. Nie ma w tym miejscu znaczenia fakt, iż w sprawie odszkodowania z art. 73 przywołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Prezydent Miasta G. wykonywał zadania starosty. Specyfika miast na prawach powiatu nie powoduje bowiem, że miasto traci status gminy i staje się powiatem, a prezydent w sprawach powiatu staje się starostą. Ustawodawca podkreślił bowiem w art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), iż miasto na prawach powiatu jest nadal gminą, a jedynie wykonuje ono dodatkowo zadania powiatu. Także prezydent miasta jest nadal organem gminy, wykonującym jedynie dodatkowo funkcje organu powiatu – art. 92 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy. W konsekwencji przedmiotową decyzję, ustalającą wysokość odszkodowania jakie gmina winna wypłacić osobom, których nieruchomość przejęła ponad 10 lat temu, wydał będący organem gminy Prezydent Miasta G., w danym momencie wykonujący również funkcję starosty. W efekcie, nie może on w imieniu gminy, wnieść do sądu administracyjnego skargi na uchylające jego rozstrzygnięcie orzeczenie drugoinstancyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący jest bowiem pogląd, który skład orzekający podziela w całej rozciągłości, iż organ administracji publicznej, który wydał w I instancji rozstrzygnięcie administracyjne, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ II instancji z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. – por. np. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wyroki i postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r sygn. akt OSK 1017/04, 10 sierpnia 2005 r sygn. OSK 788/05 i OSK 789/05, z dnia 15 lutego 2006r, sygn. akt I OSK 460/05, a ponadto z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 869/06, z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06, z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/07, z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09 oraz z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1042/09. Uzasadnienia takiego stanowiska dopatrzono się w orzecznictwie w zróżnicowaniu pozycji prawnej gminy, po pierwsze jako podmiotu, któremu przepisami prawa przyznane są określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego i który w związku z tym działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie (sfera imperium), a po drugie jako osoby prawnej, której przysługują określone prawa i obowiązki, wynikające z przepisów prawa materialnego i która dochodząc realizacji tych praw może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (sfera dominium). Dwoistość ta wyłącza możliwość równoczesnego występowania organów gminy w charakterze organu I instancji, rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. W konsekwencji w zakresie w jakim Prezydent Miasta G. wydając jako organ I instancji zakwestionowaną przez Wojewodę [...] decyzję wykonywał funkcję organu administracji publicznej nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można bowiem utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. W konsekwencji przedmiot sprawy powierzonej organowi temu do rozpoznania nie dotyczy wówczas interesu prawnego tego organu, lecz rozpoznaje on sprawę administracyjną jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza zatem tym samym możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo administracyjnego. Podkreśla się nadto w orzecznictwie, co zdaniem składu orzekającego stanowi tezę o szczególnej doniosłości, że przyjęcie koncepcji, w której gmina mająca interes we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej gminy - byłoby sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to bowiem sytuację w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można zaś przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego (por. przywołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09 oraz postanowienie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1042/09). Gmina nie jest zatem stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. Jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (T. Woś: Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/2003, Sam. Ter. 2004, nr 12, s. 79 oraz przywołane wyżej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1042/09). W konsekwencji powyższego wywody strony skarżącej, iż skoro to gmina obowiązana jest do uiszczenia odszkodowania to tym samym wyznaczona jej została pozycja strony postępowania w obecnym stanie prawnym uznać należy za nietrafne i pozbawione oparcia w przepisach. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.