I OSK 1042/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 137/09 odrzucającego skargę Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 137/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Gminy S.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 stycznia 2009 r., nr (...)w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Gmina S. reprezentowania przez Burmistrza Miasta i Gminy S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 stycznia 2009 r., nr (...), uchylającą w całości decyzję Burmistrza S. z dnia 1 października 2008 r., nr (...)ustalającą dla M. P. opłatę adiacencką w wysokości 1310 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) oraz opłatę adiacencką w wysokości 1310 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...), dla których Sąd Rejonowy w S. O. prowadzi księgę wieczystą Kw nr (...), w związku ze stworzeniem warunków podłączenia ich do kanalizacji sanitarnej wybudowanej z udziałem środków Gminy S. i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji. W skardze Gmina S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazała, że zarzuca jej naruszenie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej w skrócie "K.p.a." oraz art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwą interpretację. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji uznał, że skargę Gminy S. należało odrzucić jako niedopuszczalną. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Burmistrz S., będący organem wykonawczym Gminy Olesno nie był stroną, lecz organem administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne. Natomiast z art. 28 i art. 29 K.p.a. wynika, że stroną nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania decyzji administracyjnej. Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu przepis prawa nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania, z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi. Na poparcie swoich wywodów Sąd pierwszej instancji przedstawił liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z którego m. in. wynika, iż gmina, której organ występuje w ustawowej roli organu I instancji orzekającego w sprawie o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwane jako P.p.s.a.) w zaskarżeniu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina S. zaskarżając je w całości zarzucając mu naruszenie art. 50 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powołaniem się na brak interesu prawnego skarżącej. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 P.p.s.a. W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż jedynie gmina jako osoba prawna może być legitymowana do wniesienia skargi, jeżeli wykaże swój interes prawny, natomiast organ administracji publicznej w istocie nigdy nie jest uprawniony, ponieważ nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i 50 §1 P.p.s.a. Wskazała, iż Burmistrz gminy w zakresie, w jakim wydaje decyzję w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy. Tak więc w opinii skarżącej podmiotem wnoszącym skargę jest gmina jako osoba prawna i nie dochodzi do przekształcenia gminy z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi, gdyż czym innym jest powierzenie wykonawczemu organowi gminy kompetencji do orzekania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, czym innym natomiast jest działanie tego organu jako organu osoby prawnej w ramach przyjętej teorii reprezentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko Sądu I instancji, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( m. in. orzeczenia z dnia 16 lutego 2005 r sygn. akt OSK 1017/04, 10 sierpnia 2005r sygn. OSK 788/05 i OSK 789/05, z 15 lutego 2006r, sygn. akt I OSK 460/05, a ponadto z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06 oraz z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/07). Podzielając w tej kwestii jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych należy podnieść, iż przyjęcie koncepcji, w której gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej gminy jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można bowiem przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09). W uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził natomiast pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podsumowując, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (T. Woś: Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/2003, Sam. Ter. 2004, nr 12, s. 79). W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Z tego względu nie jest zasadny, podnoszony przez skarżącą, zarzut naruszenia art. 50 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 §2 P.p.s.a.