II SA/Gl 137/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na inną stawkę procentową rozłożonej na raty opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oraz ceny sprzedaży gruntów 1. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Miejska w B., działając na podstawie: - art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), - art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), - art. 4 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012r., poz. 83), - art. 70 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - podjęła dnia [...] uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na stosowanie do rozłożonej na raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz ceny sprzedaży innej stopy procentowej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Gminy B. i Miasta na prawach powiatu B. W świetle § 1 uchwały Rada Miejska wyraziła zgodę na stosowanie przez Prezydenta Miasta do rozłożonej na raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz ceny sprzedaży, innej stopy procentowej niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Gminy B. i Miasta na prawach powiatu B. Zgodnie z § 2 uchwały stosowana przez Prezydenta Miasta stopa procentowa ma stanowić 2,5 krotność stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Uchwała powyższa została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]r. pod pozycją [...]. Uchwałę powyższą do tutejszego Sądu zaskarżył Wojewoda [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu podniósł, iż wspomniane na wstępie przepisy nie zezwalają na wyrażanie zgody na stosowanie do rozłożonej na raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz ceny sprzedaży innej stopy procentowej w sposób generalny. W ten sposób bowiem uchwała ta, znajdująca zastosowanie w postępowaniu w sprawach indywidualnych nabiera charakteru aktu prawa miejscowego. To ostatnie ma potwierdzać okoliczność, iż skarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Reprezentująca Gminę B. radca prawny A. O. wniosła o oddalenie skargi i obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania. Podniosła, iż wspomniane przepisy nie wprowadzają generalnego zakazu podejmowania tego typu uchwał. Wskazała także, że uchwały rozstrzygające problem rozłożonej na raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w innych gminach nie były kwestionowane przez organy nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. artykułu). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Formalnoprawną podstawą skargi Wojewody [...] jest art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". W świetle zaś art. 93 ust. 1 wspomnianego aktu "po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zaskarżona uchwała została podjęta na dwóch materialnych podstawach prawnych. Są to: - art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012r., poz. 83), zgodnie z którym "wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4, stopy procentowej", - art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zgodnie z którym "wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, powiatu lub województwa, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 3, stopy procentowej". Biorąc pod uwagę argumentację podniesioną przez Wojewodę [...] oraz uwzględniając dotychczasowy dorobek orzeczniczy dotyczący rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż skarga jest uzasadniona. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia oprocentowania innego niż redyskonto weksli stosowane przez NBP nie może przyjąć formy prawnej aktu generalnego i abstrakcyjnego. W ramach kompetencji ustanowionej w art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności rada gminy upoważniona jest jedynie do wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości (opłaty za przekształcenie) – w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, w związku z konkretną sprawą administracyjną. Bez wątpienia nie może to nastąpić uchwałą odnoszącą się do wszystkich nieruchomości i wszystkich podmiotu ubiegających się o bonifikatę. Warto tu przytoczyć tezę wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008 r. (II SA/Ol 398/08 – wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Sąd uznał iż "zgoda na zastosowanie innej stopy procentowej nie jest podejmowana niezależnie od indywidualnych postępowań w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W przedmiocie tej zgody, jeśli sprawa dotyczy nieruchomości stanowiących własność gminy, rada gminy podejmuje uchwałę, która jest adresowana do organu właściwego w ramach procedury administracyjnej prowadzącej do wydania odpowiedniej decyzji. Jest to regulacja kompletna, w której nie przewidziano wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, stanowiących akty prawa miejscowego. Jak się jednak wydaje wszelkie wątpliwości w tym zakresie rozwiewa wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. (sygn. OSK 2606/13 – wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Sąd uznał, że "przepis upoważniający do rozstrzygania spraw indywidualnych nie może być jednocześnie podstawą do wydawania aktów o charakterze generalnym. W konsekwencji zgoda rady na zmianę oprocentowania rozłożonych na raty opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność, nie może być generalna". Powyższe okoliczności wskazują, iż uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na stosowanie do rozłożonej na raty opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz ceny sprzedaży innej stopy procentowej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Gminy B. i Miasta na prawach powiatu B., narusza prawo. Jednakże Sąd nie mógł stwierdzić jej nieważności. Otóż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została podjęta dnia [...]r. Nie stanowi również aktu prawa miejscowego. Wobec tego Sąd nie będąc związany granicami skargi uznał, iż należy w tym przypadku zastosować ust. 2 wspomnianego art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle tego przepisu "jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem". W ocenie składu orzekającego takie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Z uwagi na powyższe oraz uznając całkowicie za niezasadne argumenty przedstawione w odpowiedzi organu na skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.