II SA/Gl 1373/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 6 sierpnia 2024 r. nr SKO.IV/424/631/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 25 czerwca 2024 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta U. (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 17 ust. 1, art. 3 pkt 11 w zw. z art. 20 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390; u.ś.r.) oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429; u.ś.w.), po rozpoznaniu wniosku z dnia 28 grudnia 2023 r., odmówiono P. S. (Strona, Skarżący) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. S. (osoba wymagająca opieki). Sprawa rozpoznawana jest ponownie. Uprzednia decyzja organu z dnia 20 marca 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na skutek wniesionego odwołania, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej: organ odwoławczy) z dnia 20 maja 2024 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w toku wywiadu w dniu 27 lutego 2024 r. Wnioskodawca poinformował pracownika socjalnego, że osoba wymagająca opieki choruje na cukrzycę, jest pod opieką lekarza neurologa, kardiologa i lekarza rodzinnego, wymaga pomocy przy wielu czynnościach dnia codziennego, jest wdową. Sprawowana opieka polega na przygotowaniu i podawaniu posiłków, ustalaniu wizyt lekarskich, zawożeniu matki do lekarzy, kupowaniu przepisanych leków i pilnowaniu ich zażywania. W ponownie przeprowadzonym wywiadzie w dniu 12 czerwca 2024 r. Wnioskodawca poinformował, że sprawowana opieka zajmuje około 6 godzin w ciągu doby, pracownik socjalny ustalił natomiast m.in., że matka Strony samodzielnie utrzymuje higienę osobistą, sama spożywa podane posiłki, jest w stanie przygotować śniadania i kolacje, po domu porusza się sama, nie jest osobą leżącą ani pampersowaną. Po przywołaniu brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ stwierdził, że w sprawie nie można uznać, iż pomiędzy rezygnacją przez Stronę z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. Ostatnie zatrudnienie Strony zakończyło się dnia 7 grudnia 2022 r., natomiast z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że ustalony znaczny stopień datuje się od [...] 2023 r. Zdaniem organu sprawowana opieka nie jest na tyle absorbująca, że Strona nie może podjąć zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nadto podany przez Wnioskodawcę zakres opieki składa się z czynności, które należą do typowych czynności dnia codziennego. Przy tych ustaleniach organ uznał, że nie zachodzi konieczność stałej obecności Strony przy matce i brak możliwości podjęcia zatrudnienia. Decyzja została doręczona w dniu 1 lipca 2024 r. W złożonym w dniu 10 lipca 2024 r. odwołaniu od ww. decyzji Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, podniósł zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania przez Skarżącego opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę, a w przedmiotowej sprawie Skarżący sprawuje opiekę nad matką, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez niego z zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając w oparciu o art. 17 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; k.p.a.), decyzją z dnia 6 sierpnia 2024 r. nr SKO.IV/424/631/2024, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy, przywołał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ustalił stan faktyczny w sposób zbieżny z ustaleniami poczynionymi przez organ pierwszej instancji, zauważając dodatkowo, że do dnia 29 lutego 2024 r. osoba wymagająca opieki legitymowała się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest wymogu, aby opieka sprawowana była całodobowo, bowiem punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki, jednocześnie nie zawsze jednak ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej. Zauważył, iż czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego nie mogą być uznane za czynności, które wymagają pełnej dyspozycyjności osoby sprawującej opiekę. Nie absorbują one na tyle by należało zapewnić osobie podopiecznej ciągłą obecność czy też nieustający nadzór ze strony opiekuna. Decyzja została doręczona w dniu 12 sierpnia 2024 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc w dniu 11 września 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonej decyzji pełnomocnik Skarżącego podniósł zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik zwrócił uwagę, że warunek "stałej" opieki nie może być rozumiany jako wykonywanie opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. W ocenie strony skarżącej nie sposób przyjąć, że skoro opieka świadczona przez Skarżącego nie jest wykonywana przez całą dobę, to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec wniosku skargi, przypomnieć należy, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, mimo zauważonego - a wskazanego w dalszej części uzasadnienia - uchybienia, odpowiada prawu. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, której podstawą materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia niniejszego postępowania), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie należy odnotować kwestię zmiany stanu prawnego wobec wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429, dalej: u.ś.w.). Stosownie do treści art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przepisu tego wynika, że do zastosowania dotychczasowych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne jest, aby prawo do tego świadczenia powstało najpóźniej do dnia 31 grudnia 2023 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku. Oznacza to, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego przed dniem 1 stycznia 2024 r. organy administracji rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełniał przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1194/24, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 930/24). O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można bowiem mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, przed wskazanym dniem spełniła wszystkie wymagane przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych warunki, a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Zatem regulacja z art. 63 u.ś.w. umożliwia przyznanie świadczenia tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek i spełniały wszystkie przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia, ale organy nie zdążyły do dnia 31 grudnia 2023 r. tego wniosku rozpoznać. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że do końca obowiązywania dotychczasowych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. do dnia 31 grudnia 2023 r., osoba wymagająca opieki nie legitymowała się stosownym orzeczeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wynika z akt sprawy na dzień złożenia wniosku oraz do dnia 31 grudnia 2023 r. legitymowała się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] 2021 r. nr [...] zaliczającym do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie wydano do dnia 29 lutego 2024 r., karta nr 20 akt administracyjnych). Zatem zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżący nie mógł nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji w sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym (a contrario z art. 63 ust. 1 u.ś.w., ani też kontynuacja, o której mowa w ust. 2 i ust. 3 tego artykułu), a tym samym brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Powyższego nie dostrzegły organy orzekające w sprawie. Orzeczenie nr [...], zaliczające matkę Skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności zostało wydane dopiero w dniu [...] 2024 r., a ustalony stopień niepełnosprawności (datowany od dnia [...] 2023 r.), nie oznacza, że osoba wymagająca opieki legitymowała się stosownym orzeczeniem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Jednakże nawet odmienne przyjęcie - stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., nie dawało podstaw do przyznania zasadności zarzutom skargi. W toku przeprowadzonego wywiadu Skarżący poinformował, że "opieka w ciągu doby zajmuje mu około 6 godzin", "codziennie przygotowuje i podaje matce leki, posiłki", "smaruje dwa razy dziennie maściami przeciwbólowymi plecy i łydki", "co kilka dni myje włosy i obcina paznokcie", "w nocy podaje herbatę, która jest przygotowywana w termosie obok łóżka", "zakupy robi raz w tygodniu", "ustala telefonicznie wizyty lekarskie", "w okresie zimy pali w kominku". Osoba wymagająca opieki (ur. 1952 roku) "sama się myje, kąpie, utrzymuje higienę osobistą, sama spożywa podane posiłki", "jest w stanie przygotować śniadanie i kolację", "po domu porusza się sama, w nocy czasami potrzebuje pomocy aby wstać", "z powodu zawrotów głowy, drętwienia nóg i rąk czasami porusza się o lasce lub wsparciu syna", "nie jest pampersowana, nie jest osobą leżącą", "spacery odbywają się na wózku inwalidzkim". Zgodnie z wnioskami pracownika socjalnego matka Skarżącego "potrafi samodzielnie wykonywać czynności dnia codziennego" (wywiad środowiskowy z dnia 12 czerwca 2024 r., karta nr 65-69, nr 57-58 akt administracyjnych). W toku postępowania, w treści odwołania, ani też na etapie złożonej skargi (sporządzonych przez profesjonalnego pełnomocnika), Skarżący nie podnosił, aby ustalenia wywiadu były niepełne, nie wskazywał na inne czynności, które wykonuje w ramach sprawowanej opieki, nie składał również wniosków dowodowych. Niewątpliwie w sprawie nie zachodził bezpośredni związek pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy natomiast stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami wywiadu środowiskowego osoba wymagająca opieki samodzielnie dba o higienę osobistą, samodzielnie porusza się po domu, nie jest osobą leżącą, "potrafi samodzielnie wykonywać czynności dnia codziennego". Takie czynności jak: "robienie zakupów, gotowanie, umawianie wizyt lekarskich, palenie w kominku, podawanie w nocy herbaty" wpisują się w czynności gospodarstwa domowego bądź czynności opiekuńcze stanowiące pomoc dla osób bliskich, a ich częstotliwość w okolicznościach niniejszej sprawy nie pozwala na przyjęcie, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, a w konsekwencji by niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez Skarżącego nastąpiła w celu sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W sprawie nie doszło zatem do podnoszonego w skardze naruszenia tego przepisu. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w skardze wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.