II SA/Gl 1375/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R. P. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku M. P. decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, obejmującego zespół garaży tymczasowych (31 sztuk garaży blaszanych) i zjazd z drogi publicznej na działkach nr 1, 2 w Z. ul. [...]. Jako obszar oddziaływania obiektu wskazano działki, objęte inwestycją. Decyzja ta została doręczona wyłącznie inwestorowi w dniu 16 stycznia 2012 r. Pismem z dnia 21 marca 2012 r. J. P. i R. P. jako właściciele działki sąsiedniej sprzeciwili się przedmiotowej inwestycji na terenach zabudowy jednorodzinnej, wskazując że o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się w dniu 16 marca 2012 r. W odpowiedzi Prezydent Miasta Z. pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. poinformował, że działki nr 1 i 2 zgodnie z obowiązującym planem miejscowym objęte są m. in. strefą o symbolu KS, tj. strefą obsługi komunikacji kołowej, zaś garaże uzupełniają funkcję mieszkaniową terenów sąsiednich i zajmując obszar około 1000 m2, nie zaliczają się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Następnie pismem z dnia 29 sierpnia 2012 r. J. P. i R. P. wnieśli o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, domagając się uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 13 stycznia 2012 r. Zarzucili, że budowa garaży stanowi uciążliwość, która przekroczy teren inwestycji z powodu hałasu i intensyfikacji dotychczasowego sposobu użytkowania przedmiotowych działek, lecz z powodu niedoręczenia decyzji, nie mogli wnieść od niej odwołania. Po rozpoznaniu wniosku Prezydent Miasta Z. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminowi do złożenia podania (art. 149 § 3 w zw. z art. 150 § 1 i art. 148 § 2 kpa). Jednakże wskutek zażalenia wnioskodawców, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując że skarżący złożyli skargę w sprawie pozwolenia na budowę już w dniu 16 marca 2012 r., którą należało rozpatrzyć zgodnie z art. 235 § 1 kpa, a z uwagi na niesprecyzowanie stanowiska, wezwać do wyjaśnienia intencji wnoszących skargę, czego jednak organ I instancji zaniechał. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Z. wezwał wnioskodawców o sprecyzowanie żądania, zawartego w piśmie z dnia 21 marca 2012 r. W odpowiedzi wnioskodawcy podali, że pismo to stanowiło żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W tym stanie rzeczy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił postępowanie, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...]r. W toku wznowionego postępowania wnioskodawcy pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. ponowili zarzuty co do uciążliwości spornej inwestycji z powodu emisji hałasu i spalin na terenie zabudowy jednorodzinnej, co doprowadzi do spadku wartości ich działki i przekroczy przeciętną miarę oddziaływania na tereny sąsiednie (art. 144 kodeksu cywilnego). Jednakże Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Zdaniem organu, brak bowiem podstaw do stwierdzenia, że działka wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym przyznania im statusu strony w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się też do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Natomiast kwestie emisji hałasu oraz spalin w czasie użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, regulują przepisy odrębne, tj. rozp. MŚ z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.) oraz rozp. MŚ z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2013 r. poz. 1031). Kwestia ta zdaniem organu, nie podlega jednak badaniu w niniejszym postępowaniu. Nadto, organ I instancji ustalił, że garaże blaszane zostały zaprojektowane w odległości 14 m od północnej granicy działki inwestora i inwestycja ta z uwagi na znaczną odległość, nie będzie w jakikolwiek sposób ograniczała zagospodarowania nieruchomości wnioskodawców. Dla poparcia zasadności stanowiska organ I instancji przywołał pogląd, zawarty w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2769/11. Stąd też, zdaniem organu, brak podstaw prawnych do uznania wnioskodawców za strony postępowania, a tym samym uchylenia decyzji dotychczasowej. W odwołaniu od decyzji J. P. i R. P. zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 144 kc w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane oraz §§ 1 i 2 rozp. MŚ w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku i §§ 2,3 i 4 rozp. MŚ w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Ponadto, wskazali na uchybienie art. 7, 75, 77, 78 i 80 kpa – poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy i nieuwzględnienie ich wniosku o powołanie biegłego z zakresu ochrony środowiska. Zdaniem odwołujących się, sporna inwestycja narusza zaś wymogi z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, zważywszy na fakt, że jeden samochód osobowy generuje hałas na poziomie 74-85 db, zaś ruch pojazdów odbywać się będzie pomiędzy garażami a ich nieruchomością. Ich zdaniem, inwestycja burzy także istniejący ład przestrzenny, zaś podniesione przez nich kwestie zostały pominięte przez organ I instancji. Jednakże zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i omówieniu instytucji wznowienia oraz pojęcia strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wskazał że z uwagi na odległość spornych garaży blaszanych od granicy działki nr 3, wynoszącą ok. 14 m, nieruchomość ta nie mieści się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 680 ze zm.), a także nie spowoduje ograniczeń, związanych z przesłanianiem obiektów (§§ 13, 57 i 60 rozp.). Sporne zamierzenie nie spowoduje też zmiany spływu wód powierzchniowych (§ 29 rozp.), ani nie wpłynie na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. rozp.) oraz nie pozbawi nieruchomości dostępu do drogi publicznej i mediów. Przedsięwzięcie nie niesie też uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, określonych w § 314 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883). Budowa nie wymaga też uzyskania decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przywołane w odwołaniu przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska, nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Uciążliwości związane z emisją hałasu i spalin, mogą zaś być badane dopiero na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia przez organy ochrony środowiska. Zatem zdaniem Wojewody, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego o powołanie biegłego z zakresu ochrony środowiska. Wreszcie, ograniczenia w zagospodarowaniu terenu nie wynikają z innych dziedzin prawa administracyjnego z zakresu ochrony przyrody, prawa wodnego oraz z zakresu zagospodarowania przestrzennego, zaś powołanie art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, nie jest wystarczające (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 12/08). Z tych względów organ odwoławczy stwierdził, że odwołującym się nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W skardze do sądu administracyjnego J. P. i R. P. domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji z przyczyn wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz dodatkowo wskazali na naruszenie art. 107 § 3 kpa z powodu braku należytego uzasadnienia decyzji. Zdaniem skarżących, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zawęża kręgu stron, wymienionych w art. 28 kpa, zaś organy administracji ograniczyły się jedynie do zbadania odległości między projektowanym obiektem a ich nieruchomością, pomijając przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska poprzez odstąpienie od sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, pomijając funkcję, formę, konstrukcję, cechy charakterystyczne obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w otoczeniu obiektu. W ocenie skarżących, obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem, mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa i wydane na ich podstawie decyzje, zaś w niniejszej sprawie w ogóle nie ustalono obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, ograniczając się jedynie do ogólnych stwierdzeń bez zbadania okoliczności sprawy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podniósł, że dla przedmiotowej inwestycji nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku wznowionego postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zdaniem sądu administracyjnego, organy administracji dokonały bowiem prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej i na tej podstawie trafnie nie stwierdziły przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, zaś wydane rozstrzygnięcie zawiera należyte uzasadnienie prawne i faktyczne, nie naruszając wymogów z art. 107 § 3 kpa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd organów administracji, że w postępowaniu o pozwoleniu na budowę definicję strony zawiera art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis zawęża krąg stron w stosunku do treści art. 28 kpa. Przy innym rozumowaniu regulacja z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, byłaby wszak zbędna. Tymczasem przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nawiązując do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 tej ustawy, nakazuje wyznaczenie tego terenu w otoczeniu projektowanego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem regulacja ta nawiązuje do ograniczeń w zagospodarowaniu, a nie – w użytkowaniu terenu wokół projektowanego obiektu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 385/11, LEX nr 1153095). Innymi słowy, krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę winien być określony na podstawie tych dziedzin prawa administracyjnego, które stosuje organ administracji architektoniczno-budowlanej, oceniając projekt budowlany przed wydaniem decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. O ile zaś z tych przepisów wynika ograniczenie w zagospodarowaniu działek sąsiadujących z terenem inwestycji z uwagi na wymóg zachowania konkretnych odległości od projektowanego obiektu, wówczas właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) działki sąsiedniej legitymuje się przymiotem strony w pozwoleniu na budowę. Wniosek taki należy też wyprowadzić z treści art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem dla wykazania przymiotu strony w takim postępowaniu nie jest wystarczające przywołanie norm prawa cywilnego, wyznaczających zakres i ochronę prawa własności, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej w procesie budowlanym nie stosują art. 144 kodeksu cywilnego, bowiem nie mogą odmówić udzielenia pozwolenia na budowę jedynie z tego powodu, że sporna inwestycja przekroczy przeciętną miarę oddziaływania na tereny sąsiednie. Tymczasem w niniejszej sprawie w projekcie budowlanym jako obszar oddziaływania inwestycji wskazano teren inwestora, składający się z działek nr 1 i 2 w Z. przy ul. [...]. Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami organów obydwu instancji, najbliższa odległość projektowanego zespołu 31 garaży blaszanych od granicy działki skarżących nr 3, wynosi 14 m oraz 17,5 m od budynku mieszkalnego skarżących. Faktem też jest, że zjazd z drogi publicznej zaprojektowano od strony posesji skarżących w odległości ok. 4 m od granicy ich działki. Jednakże zgodnie z planem miejscowym, uchwalonym w dniu [...]r. (Dz. Urzęd. Woj.. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]), którego wyrys i wypis dołączono do projektu budowlanego, teren inwestora położony jest w dwóch jednostkach strukturalnych, przy czym projektowane garaże zlokalizowano na terenie o symbolu B18KS – obiekty i urządzenia obsługi kołowej, w tym m. in. parkingi, garaże, zaś dojazd i dojście zaprojektowano od strony działki skarżących na terenie o symbolu B29MN – małe domy mieszkalne i usługi z zakresu handlu, gastronomii, kultu religijnego, zdrowia, sportu i rekreacji, na którym to terenie znajduje się również działka skarżących, zabudowana budynkiem mieszkalnym. Zapis § 6 uchwały, dla terenów o symbolu MN, dopuszcza zabudowę do wysokości 12 m oraz realizację m. in. dróg, dróg wewnętrznych, parkingów oraz wyznacza maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,4. Mając zatem na uwadze walor planu miejscowego jako aktu prawa, stwierdzić przyjdzie, że działka skarżących może być zabudowana na cele i w sposób, określony w uchwale Rady Miasta Z. z dnia 14 lipca 2011 r., zaś projektowana inwestycja w postaci budowy zespołu garaży, usytuowanych w dwóch rzędach, z których bliższy usytuowano w odległości 14 m od granicy oraz zjazdu z drogi publicznej w odległości ok. 4 m od granicy, w żaden sposób nie ograniczy możliwości zagospodarowania ich nieruchomości. W istocie zaś skarżący kwestionują zapisy planu miejscowego umożliwiające realizację zespołu garaży na terenie sąsiednim. Kwestia ta musiała jednak pozostać poza ramami niniejszego postępowania, bowiem organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są władne do podważania planów miejscowych jako aktów prawa. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy wskazał, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy zaliczyć przepisy techniczno-budowlane, z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne oraz z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, organ odwoławczy wbrew zarzutom skargi, przywołał konkretne regulacje prawne i wcale nie stwierdził, że zachowane zostały jedynie minimalne wymogi w zakresie odległości, wynikające z przepisów techniczno-budowlanych, bowiem wskazał, że § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. dopuszcza lokalizację budynku w odległości 4 m od granicy, podczas gdy w niniejszej sprawie odległość ta wynosi 14 m. Stąd też z uwagi na zachowanie tak znacznej odległości zdaniem organu, wykluczyć należy jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej. Zasadnie też wskazał organ odwoławczy, że sporna inwestycja, obejmująca powierzchnię zabudowy 465 m2 oraz dojazd i dojście o pow. 612 m2, czyli łącznie 1.077 m2, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w wyżej powołanym rozp. RM z dnia 9 listopada 2010 r., a zatem planowana inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzania raportu. Brak też było podstaw prawnych do powołania biegłego z zakresu ochrony środowiska dla ustalenia poziomu hałasu i emisji spalin, skoro na tym etapie postępowania (projektowania inwestycji), nie mają zastosowania przywołane wyżej rozp. MŚ w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz poziomu niektórych substancji w powietrzu. Skutki funkcjonowania inwestycji (tzw. immisje pośrednie), nie decydują bowiem o statusie strony (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 608/12, LEX nr 1345849). Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji rodzi bowiem uprawnienia do dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym (art. 222 kc). Przywołane przepisy zostały zaś wydane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232). Z mocy art. 114 ust. 1 tej ustawy, różnicowanie terenów o różnych funkcjach, winno nastąpić na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie zatem uznały organy administracji, że brak podstaw do zasięgnięcia opinii biegłego w tym zakresie. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 7, 75, 77, 78 i 80 kpa z uwagi na odmowę zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska. Podobne rozważania należy odnieść do podnoszonej w skardze kwestii zachwiania gospodarki wodnej, przy czym skarżący nie wskazali, w czym upatrują obawy w tym zakresie, zaś organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że sporne zamierzenie nie powoduje zmiany spływu wód powierzchniowych na teren posesji skarżących (§ 29 warunków technicznych). Nadto, z projektu budowlanego wynika, że zjazd o szerokości 4,5 m zaprojektowano w spadku 1,00 % w kierunku działki inwestora, co spowoduje odprowadzanie wód opadowych na jego teren. W konsekwencji, stwierdzić przyjdzie, że organy administracji we wznowionym postępowaniu należycie rozważyły i oceniły wszystkie okoliczności faktyczne, podnoszone przez skarżących i na tej podstawie prawidłowo uznały, że ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji z uwagi na znaczną odległość (14 m), a tym samym brak podstaw do przyznania im statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skoro zaś wznowienie postępowania możliwe jest jedynie na żądanie strony, brak tego przymiotu oznaczał, że nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co skutkować musiało wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Wbrew zarzutom skargi, badanie sprawy odbyło się zaś z uwzględnieniem realiów niniejszej sprawy, a więc charakteru i parametrów spornej inwestycji. Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sw