II SA/Gl 14/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" w R. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. – dalej p.b.) w związku z art. 168 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm., obecnie j.t. z 2015 r., poz. 196 – dalej p.g.g.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.), zgłosił sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych obejmujących montaż przenośnika taśmowego na terenie Zakładu [A], w m. K., gmina B., na terenie działek nr 1, 2. W uzasadnieniu podał, że organ otrzymał zgłoszenie Przedsiębiorstwa [B] S.A. w R. w sprawie wykonania robót budowlanych na terenie Zakładu [A]. Rozpoznając zgłoszenie stwierdzono, iż zakres robót budowlanych w nim zawarty, obejmuje montaż nowego urządzenia: przenośnika taśmowego pomiędzy istniejącymi urządzeniami technicznymi tworzącymi zakład przeróbczy. Zgodnie z załączonymi rysunkami zaprojektowano montaż przenośnika taśmowego na podłożu gruntowym (ew. płytach betonowych) pomiędzy urządzeniami: kruszącym i sortującym kruszywo. Wnioskodawca jako podstawę wykonania robót budowlanych na zgłoszenie podał art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy – Prawo budowlane. Przedmiotowe roboty faktycznie nie polegają jednak na montażu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, a stanowią rozbudowę istniejących obiektów (tworzących zakład przeróbczy) o dodatkowe wolnostojące urządzenie techniczne. Zakres planowanych prac dotyczy robót budowlanych nie znajdujących się w wykazie podanym w art. 30 ustawy – Prawo budowlane, które mogą być wykonywane na podstawie zgłoszenia, wymagają więc uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie z dnia 11 września 2014 r. od powyższej decyzji złożyło Przedsiębiorstwo [B] S.A. w R., domagając się weryfikacji zaskarżonej decyzji. Odwołujący podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego "ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami." Również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że budowlą jest każdy inny obiekt, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury, ale który jest podobny do wymienionych w art. 3 pkt 3 p.b. wytworów ludzkiej działalności, w związku z tym budowa przenośnika taśmowego na istniejącym już obiekcie budowlanym w oparciu o art. 29 ust 2 pkt 15 p.b. jest uzasadniona i zgodna z przepisami Prawa budowlanego. W ocenie inwestora, przedstawione argumenty przemawiają za tym, aby roboty polegające na budowie przenośnika taśmowego uznać za instalowanie urządzenia na istniejącym obiekcie budowlanym, które jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. Decyzją z dnia [...] r., znak [...], Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K., po rozpatrzeniu odwołania z dnia 11 września 2014 r. wniesionego przez Przedsiębiorstwo [B] S.A. z siedzibą w R. od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że w rozpatrywanej sprawie zamierzenie budowlane polegające na montażu przenośnika taśmowego PT 650 na terenie zakładu przeróbczego w zakładzie górniczym – [A]. należy zakwalifikować jako realizację nowej budowli (obiektu budowlanego), a nie jako instalowanie urządzenia na obiekcie budowlanym. W zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych oraz w załączonym do tego zgłoszenia opisie zakresu i sposobu prowadzenia robót montażowych [B] S.A. podało, że zakres robót obejmuje montaż przenośnika na istniejącym obiekcie budowlanym – zakładzie przeróbczym. Zakład przeróbczy funkcjonujący w ramach zakładu górniczego – [A] nie stanowi jednego obiektu budowlanego lecz jest to zespół powiązanych z sobą obiektów i urządzeń. W skład tego zakładu przeróbczego wchodzi m. in. 18 obiektów budowlanych wymienionych w pkt 2 (zatytułowanym "Opis terenu górniczego oraz jego zagospodarowania, z określeniem obiektów budowlanych zakładu górniczego") planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego [A], sporządzonego na okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2019 r., zatwierdzonego decyzją Dyrektora OUG w K. z dnia [...] r. Przykładowo, zgodnie z treścią planu ruchu, obiektami budowlanymi zakładu górniczego zlokalizowanymi na terenie wspomnianego zakładu przeróbczego są np. taśmociąg półproduktu do transportu międzyoperacyjnego typu PP 17/800 i taśmociąg produktu typu PP 17/800 oraz kruszarka stożkowa 10—43 na fundamentowej konstrukcji wsporczej i sortownia, pomiędzy którymi zaplanowano posadowienie konstrukcji przenośnika taśmowego PT 650. Roboty budowlane polegające na montażu przenośnika taśmowego PT 650 wprowadzono do planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego – [A] dodatkiem nr 1 do tego planu, zatwierdzonym decyzją Dyrektora OUG w K. z dnia [...]r. W zestawieniu projektowanych robót budowlanych w obiektach budowlanych zakładu górniczego wprowadzonym do pkt 19 planu ruchu określono przy tym nazwę nowego obiektu budowlanego – "Przenośnik taśmowy PT 650". Wobec powyższego zaprojektowana przez [B] S.A. konstrukcja przenośnika taśmowego, jako wolnostojące urządzenie techniczne, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Roboty budowlane polegające na realizacji budowli w postaci wolnostojącego urządzenia technicznego nie zostały zwolnione w art. 29 p.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b. wykonywanie takich robót budowlanych wymaga więc ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy art. 29 p.b. są wyjątkiem od zasady zawartej w art. 28 ust. 1 tej ustawy i jako takie nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Nadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażone zostało stanowisko, w myśl którego niedopuszczalnym jest stosowanie w stosunku do urządzeń technicznych wolnostojących regulacji dotyczących urządzeń instalowanych na obiektach budowlanych. Montaż takich urządzeń każdorazowo i bez względu na ich wymiary wymaga pozwolenia na budowę, chyba że ustawodawca wprost realizację danego rodzaju urządzeń z obowiązku takiego zwolni, jak uczynił to chociażby odnośnie montażu wolnostojących kolektorów słonecznych (w art. 29 ust. 2 pkt 16 p.b.). Reasumując, roboty budowlane obejmujące montaż przenośnika taśmowego PT 650 stanowiłyby realizację budowli w postaci wolnostojącego urządzenia technicznego, a nie instalowanie urządzenia na istniejącym obiekcie budowlanym. Roboty takie nie mieszczą się w katalogu wyjątków ujętych w art. 29 p.b., zatem zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b., ich wykonanie wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę z dnia 24 listopada 2014 r. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. złożyło [B] S.A. z siedzibą w R. Powyższą decyzję zaskarżono w całości oraz wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...]r.; 2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że Skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem sprawy przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego i podtrzymuje swoje stanowisko, w którym podniósła, że zakres planowanych robót obejmuje montaż przenośnika taśmowego na istniejących urządzeniach technicznych, tj. kruszącym i sortującym kruszywo, które tworzą zakład przeróbczy w [A]. Obiekt budowlany to m. in. budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W związku z tym budowa przenośnika taśmowego na istniejącym już obiekcie budowlanym w oparciu o art. 29 ust 2 pkt 15 p.b., który mówi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. b) p.b. (błędnie przywoływanego w skardze jako art. 3 ust. 1 pkt c) przez obiekt budowlany należy rozumieć m. in. budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast w myśl art. 3 pkt 3 p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak - m.in. - wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne. Przepis art. 3 pkt 7 p.b. zawiera z kolei definicję robót budowlanych, przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu (jak w niniejszej sprawie co wynika z "opisu zakresu i sposobu prowadzenia robót montażowych" dołączonego do zgłoszenia oraz z samego zgłoszenia), remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że definicja zawarta w art. 3 pkt 3 p.b., dla zaklasyfikowania danego obiektu jako budowli, nie wymaga – z wyjątkami wprost tam określonymi – trwałego związania go z gruntem. Przepis ten zawiera ogólne określenie pojęcia budowli, przy czym dla łatwiejszego zidentyfikowania cech budowli ustawodawca posłużył się wyliczeniem przykładowym (zob. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 lutego 2008 r., II SA/Go 764/07). Stosownie do treści art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane, wyżej zdefiniowane, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Podstawową formą reglamentacji stosowaną na etapie postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych jest zatem pozwolenie na budowę. Prawo budowlane przewiduje wyjątki od zasady rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczą one sytuacji, w których dopuszczalne jest zgłoszenie właściwemu organowi administracji publicznej zamiaru przystąpienia do realizacji określonych robót budowlanych lub zastosowanie procedury, o której mowa w art. 29a p.b., bądź też w ogóle nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie. Skarżąca Spółka powołuje się na art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. wywodząc, że w niniejszym przypadku wystarczające jest zgłoszenie robót. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga m. in. wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje przypisywać to samo znaczenie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym akcie prawnym, a szczególnie w tym samym przepisie - wskazać należy, iż pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem, np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15), a nie instalowaniem na gruncie (tak wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2013 r., VII SA/Wa 810/13). Tymczasem z dokumentacji zgłoszeniowej, a konkretnie "opisu zakresu i sposobu prowadzenia robót montażowych" jasno wynika, że roboty mają obejmować "przenośnik taśmowy o konstrukcji stalowej kratowej o długości 20 m i wysokości max. 4 m podparty na stalowych słupach wsporczych posadowionych na płycie stalowej, całość niezwiązana trwale z gruntem – możliwość szybkiego demontażu przy użyciu dźwigu". Także rysunek techniczny dołączony do zgłoszenia jasno wskazuje, że ma to być urządzenie wolnostojące (aczkolwiek zapewne współpracujące z innymi urządzeniami), posadowione na gruncie, a nie na innym obiekcie budowlanym. Takim obiektem budowlanym na pewno nie jest "zakład przeróbczy", jak określa się to we wskazanym wyżej opisie zakresu i sposobu prowadzenia robót montażowych oraz w samym zgłoszeniu. Zakład tego typu to zespół bardziej lub mniej powiązanych z sobą użytkowo obiektów i urządzeń służących do realizacji celów zakładu. "(...) przepisów dotyczących instalowania urządzeń na obiektach budowlanych nie można stosować do obiektów wolno stojących. Tam, gdzie bowiem ustawodawca zamierzał zwolnić z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę realizacje obiektów wolno stojących, wyraźnie wskazał to w treści przepisu, czego przykładem może być art. 29 ust. 1 pkt 2 i 7 oraz ust. 2 pkt 16" (A. Kosicki, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego, Lex-el.; por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2013 r., II SA/Po 1046/12, LEX nr 1320798). Nie może być też mowy o ewentualnej procedurze zgłoszeniowej dotyczącej "tymczasowych obiektów budowlanych" w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., bowiem sam inwestor nie traktuje tej inwestycji jako budowy obiektu tymczasowego, a jedynie jako montaż obiektu, którego termin użytkowania w tym samym miejscu nie jest ściśle dookreślony. Inwestor sam wyraźnie wykreślił z formularza zgłoszeniowego dane dotyczące obiektów tymczasowych i nie wskazał terminu rozbiórki lub przeniesienia obiektu w inne miejsce (rubryka G.2.). Przy tym rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce obiektu budowlanego nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. Sprzeciw został wniesiony w terminie, a decyzje wydały organy uprawnione (art. 168 ust. 2 p.g.g.) Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.