VII SA/Wa 810/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala. Sygnatura akt VII SA/Wa 810/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...]- po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka z o.o. w [...]- utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. zgłaszającą sprzeciw do zamiaru budowy słupa plakatowego przy ul. [...][...]w [...] (dz. ew. nr [...]z obrębu [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał następujące ustalenia faktyczne i prawne: Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania budowy słupa plakatowego przy ul. [...][...] w [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) uznając, że projektowane urządzenie reklamowe należy zaliczyć do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z tym realizacja planowanej inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Od ww. decyzji odwołanie złożył inwestor - [...]Sp. Z o.o., Rozpoznając ponownie sprawę organ przypomniał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca w art. 29 - 31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od ww. zasady. Są one określone enumeratywnie, tj. mają formę listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zawsze oznacza rezygnację z jakiejkolwiek regulacji administracyjno - prawnej. Budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. Przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody wniesienia sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu — mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie —jest zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. Zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem —jak wynika z załączonej do zgłoszenia dokumentacji — przewiduje realizację wolnostojącego słupa plakatowego, przy ul. [...][...] w [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...]. Jak wynika dokumentacji załączonej przez inwestora do zgłoszenia parametry słupa to: wysokość 5,20 m (na którą składają się: podstawa prefabrykowana 40 cm, słup 4,80 m), średnica 1,50 m. W art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zawarta została definicja budowli, przez którą należy rozumieć "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Zakwalifikowanie urządzenia reklamowego do kategorii budowli z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oznacza, iż wymaga ono uzyskania pozwolenia na budowę i tym samym nie mieści się w katalogu robót wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Powyższe stanowisko organu podziela orzecznictwo sądów administracyjnych. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3. Przepis ten ma zastosowanie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych oraz do wolno stojących niezwiązanych trwale z gruntem (stojących na gruncie). A zatem o tym, czy obiekt (urządzenie reklamowe) jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie świadczy sposób, w jaki zagłębiono go w gruncie czy też posadowiono na gruncie, ani technika, w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż projektowana inwestycja jest urządzeniem reklamowym wolno stojącym trwale związanym z gruntem - a więc budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Jego posadowienie na gruncie musi być stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, sił przyrody - musi stawić czoło parciu wiatru oraz innym czynnikom atmosferycznym. Brak bowiem trwałego związania z gruntem prowadziłoby do tego, że konstrukcja taka mogłaby się przewrócić, co przy uwzględnieniu jego rozmiarów (ponad 5 m wysokości i średnicy 1,5 m) stanowiłoby istotne zagrożenie. A zatem gabaryty tego konkretnego urządzenia reklamowego, nawet jeżeli podstawa fundamentowa nie jest zagłębiona w gruncie, świadczą o tym, że jest to wolnostojące trwałe związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie nie można zatem mówić o instalowaniu urządzenia reklamowego, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji - budowli na własnym fundamencie, który w niniejszym przypadku stanowi podstawa prefabrykowana o wysokości 40 cm. Opis i cechy charakterystyczne projektowanej inwestycji wskazują jednoznacznie, że jest to właśnie budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem zdaniem organu odwoławczego projektowana inwestycja nie mieści się w katalogu robót wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego i tym samym wykracza poza zakres robót, które mogą być przyjęte zgłoszeniem - wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zaznaczyć należy także, że ustawienie przedmiotowego słupa plakatowego w ocenie tutejszego organu stanowi roboty budowlane (budowę) w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, albowiem przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozmiar i charakter prac przewidzianych w projekcie technicznym dla ustawienia przedmiotowej konstrukcji oraz okoliczność, że na skutek tych prac powstaje nowy (od podstaw) w określonym miejscu obiekt budowlany także świadczy o tym, iż jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagająca pozwolenia na budowę. Konkludując organ wskazał, że do budowli będących wolnostojącymi, trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, przy czym organ podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że ustawione na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na stosowane rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej, tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarta w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. [...] Sp. z o.o. w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanym w zacytowanych przez organ odwoławczy wyrokach tego Sądu. W ocenie skarżącej spółki organ nieprawidłowo ocenił, że objęta zgłoszeniem inwestycja będzie polegała na wykonywaniu robót budowlanych zamiast instalowaniu. Nie zgadza się również z organem administracji co do tego, że urządzenie reklamowe objęte zgłoszeniem jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy administracyjne obu instancji prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe urządzenie reklamowe jako trwale związane z gruntem i uznały, że na podstawie przepisów Prawa budowlanego na tego rodzaju prace wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy ustawodawca w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wprowadził zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w ustawie. Zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego podlega wyłączeniu jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 29 - 31 Prawa budowlanego, co oznacza, że w stosunku do takich wyłączeń niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej (por. R. Dziewiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, s. 141). W orzecznictwie wskazuje się, że z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na budowie a także przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definiując pojęcie budowli stanowi, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a ponadto wskazuje listę przykładowych desygnatów definiowanego pojęcia. Wyliczenie to ma ukierunkować kwalifikowanie konkretnego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, do której ten przepis się odnosi, przy pomocy tożsamych cech lub cech znacznie zbliżonych (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 46-51). Analiza przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że powinno się wyróżniać co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 "wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że pewne trudności z kwalifikowaniem robót budowlanych wynikają z tego, co trafnie zauważyła skarżąca Spółka, iż użyte w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pojęcie "instalowania" nie jest definiowane legalnie na gruncie ustawy. W tej sytuacji określając zakres znaczeniowy pojęcia "instalowanie" należy odnieść się zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy - Prawo budowlane. Zarówno definicje słownikowe tego pojęcia, jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą). Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje przypisywać to samo znaczenie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym akcie prawnym, a szczególnie w tym samym przepisie - wskazać należy, iż pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem, np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15), a nie instalowaniem na gruncie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06, dostępne na: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zakres pojęcia "budowy" oraz "instalowania" jest różny, a w konsekwencji "instalowanie" należy sytuować w ramach robót budowlanych innych niż budowa. W konsekwencji należało uznać, że gdyby ustawodawca, zakładając jego racjonalność, chciał zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" (art. 3 pkt 3), to zamieściłby stosowne postanowienie w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie w ust. 2 tego przepisu. W konsekwencji Sąd ocenił jako nieuzasadniony zarzut skarżącej Spółki, iż roboty budowlane objęte zgłoszeniem de facto polegać będą na instalacji słupa plakatowego (reklamowego). Nie ma także racji skarżąca co do tego, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest trwale związany z gruntem. W tym miejscu podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zwracał również uwagę, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r" sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10 i inne w nich powołane; dostępne na: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolno stojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Takie stanowisko prezentowane jest m.in. w wyrokach z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10; z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10; z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1405/10, dostępne jak wyżej). W tym miejscu wymaga podkreślenia, że sygnalizowane w skardze rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące urządzeń reklamowych, w szczególności dotyczące wykładni pojęcia: "trwałego połączenia z gruntem", mają już znaczenie historyczne, obecnie jednolicie prezentowany jest pogląd zbieżny z przyjętym w niniejszej sprawie. Uwzględniając poczynione wyżej uwagi należało uznać, że organ architektoniczno-budowlany prawidłowo ocenił, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem polegać będą na budowie trwale związanej z gruntem budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie podlegają wyłączeniom określonym w art. 29 ust. 1 lub 2 Prawa budowlanego. Należy bowiem zaznaczyć, że przedmiotowy obiekt to słup ogłoszeniowy o średnicy 1,50 m i wysokości 5,20 m. Inwestor skonkretyzował, że będzie on posadowiony na uprzednio ustabilizowanym gruncie. Rację ma organ odwoławczy wskazując, iż z uwagi na wymiary słupa jego posadowienie na gruncie musi być stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych Brak bowiem trwałego związania z gruntem prowadziłoby do tego, że konstrukcja taka pod wpływem czynników atmosferycznych (np. wiatr) mogłaby przewrócić się, a to mogłoby stanowić zagrożenie dla mienia oraz życia i zdrowia ludzi. Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje, że słup zostanie posadowiony jedynie na "uprzednio ustabilizowanym gruncie", nie zaś na zagłębionej w gruncie podstawie fundamentowej. Obecnie znane techniki budowlane pozwalają na trwałe związanie z gruntem bez potrzeby realizowania fundamentu zagłębionego w ziemię. Nie może także ujść uwadze, że zgodnie z dołączonym do zgłoszenia opisem słupa będzie to obiekt równomiernie podświetlony od wewnątrz. Powyższe wskazuje, że musi on zawierać mechanizm (urządzenie) do oświetlenia, a to oznacza, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie jest to obiekt o bardzo prostej konstrukcji. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zasadne było wniesienie przez organ sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, albowiem zgłoszenie dotyczyło de facto robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie, na podstawie art. 28 ustawy - Prawo budowlane. Okolicznością niesporną jest, że zgłoszenie sprzeciwu przez organ architektoniczno - budowlany nastąpiło w terminie określonym w art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji