II SA/Gl 140/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy M., na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U.2017.1201 ze zm. - dalej ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nałożył na spółkę - "B" spółka jawna grzywnę w kwocie 10.000 zł, wzywając do jej uiszczenia w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia, ustalił opłatę za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł oraz wezwał w/w spółkę jawną do wykonania obowiązku wskazanego w Tytule Wykonawczym Nr [...] r. z dnia [...] r. wystawionym przez Wójta Gminy M. w terminie do dnia [...] r., zastrzegając, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, nakładane będą dalsze grzywny w tej samej kwocie. W uzasadnieniu postanowienia Wójt wskazał, że "B" spółka jawna — została zobowiązana do podłączenia należącej do niej nieruchomości przy ul. [...] w M. do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Pomimo technicznych i ekonomicznych możliwości, spółka nie wykonała nałożonego na nią obowiązku. Ustalając wysokość wymierzonej grzywny, organ kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowania środka egzekucyjnego. Organ zauważył, że ścieki produkowane w przedmiotowym przedsiębiorstwie stanowią zagrożenie dla środowiska. Tym samym zasadnym było wymierzenie grzywny w maksymalnie dopuszczalnej kwocie. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (następca prawny "B" spółka jawna), wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nałożenie grzywny w kwocie rażąco wygórowanej w realiach przedmiotowej sprawy, nadto brak należytego uzasadnienia postanowienia w tym zakresie; - art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez wyznaczenie rażąco krótkiego terminu do wykonania obowiązku podłączenia nieruchomości do kanalizacji, który jest niemożliwy do zachowania; nadto brak należytego uzasadnienia postanowienia w tym zakresie; - art. 7 § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nałożenie na spółkę grzywny bez uwzględnienia okoliczności sprawy, a zwłaszcza, że spółka podjęła czynności zmierzające do wykonania obowiązku, jednak nie była ona w stanie z przyczyn obiektywnych go wykonać, a to z powodu wymogów stawianych przez operatora sieci oraz potrzeby wykonania dodatkowych prac budowlanych, niezbędnych do podłączenia nieruchomości do sieci; - art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zobowiązany uchyla się od wykonania nałożonego na niego obowiązku, podczas gdy podjął należyte starania, aby go wykonać; - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zmianami, dalej - kpa), art. 7b kpa i art. 8 kpa - poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, działania z naruszeniem słusznego interesu strony, naruszenie zasady proporcjonalności i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jej uczestników do władzy publicznej, organ zaniechał dokonania oceny podjętych przez spółkę czynności, zmierzających do wykonania obowiązku, gdzie z przyczyn od niej niezależnych, nie zdołała wykonać obowiązku w terminie do dnia wydania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu odwołania zaakcentował, że podłączenie nieruchomości, na której funkcjonuje ubojnia zwierząt, do sieci kanalizacyjnej wymaga od zobowiązanej spółki wykonania szeregu prac i czynności przygotowawczych, wymaganych przez operatora sieci kanalizacyjnej, w tym uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych do kanalizacji, przygotowanie sposobów podczyszczania ścieków przemysłowych dostosowanych od ilości produkcji, zbudowanie zasuwy odcinającej dopływ ścieków określonej średnicy, instalacja licznika ścieków, budowa studni poboru prób ścieków do analizy, opracowanie sposobu postępowania w sytuacjach awaryjnych. Podniósł, że zobowiązana spółka wnioskiem z dnia [...] r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz uzyskała operat wodnoprawny. Podkreślił, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej wymaga współpracy z operatorem sieci kanalizacyjnej, co dodatkowo komplikuje i wydłuża wykonanie przyłącza, zwłaszcza, że operator sieci zakwestionował badania próbki ścieków pobranej od zobowiązanej spółki, jak i nie przekazał jej wytycznych co do wykonania wymaganych instalacji. Charakter i zakres wymaganych prac koniecznych do podłączenia ubojni zwierząt do kanalizacji, uniemożliwia wykonanie zobowiązania w okresie czterech tygodni. Organ nie przeprowadził, żadnych ustaleń co do zakresu tych prac jak nie uzasadnił swojego stanowiska co do wyznaczonego spółce terminu. Nadto zdaniem pełnomocnika zobowiązanej spółki, kara grzywny w wysokości 10.000 zł jest rażąco wygórowana, nieadekwatna do rodzaju nałożonego obowiązku i niesprawiedliwa. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z pisma operatora sieci kanalizacyjnej - "C" Sp. z o.o. wynika, że zobowiązana spółka nie przedstawiła operatorowi żadnych konkretnych rozwiązań wykonania przyłącza do kanalizacji, wystąpiła jednak o pozwolenie wodnoprawne jak i uzyskała operat wodnoprawny. Zdaniem Kolegium w sprawie zasadnym było nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Wymierzenie grzywny w trybie art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest obowiązkowe i nie ma charakteru uznaniowego. Organ odwoławczy zauważył, że postanowieniem z dnia [...] r. na zobowiązaną spółkę w tym samym postępowaniu egzekucyjnym została już nałożona grzywna w kwocie 5.000 zł. Obecnie nałożona grzywna w kwocie 10.000 zł jest już drugą grzywną w sprawie. Od momentu nałożenia obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej upłynął już znaczny okres czasu. Pomimo tego zobowiązana spółka dalej nie wykonała obowiązku. Z uwagi na powyższe, ustalenie wysokości grzywny na poziomie 10.000 zł jest uzasadnione. Ponadto SKO wskazało, że stosownie do art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w sytuacji, w której obowiązana spółka wykona przyłącze do kanalizacji, nie będzie musiała uiścić nałożonej grzywny. Na powyższe postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiódł pełnomocnik "A" Sp. z o.o., który wniósł o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy M. w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy M. w całości, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W skardze powielono zarzuty przedstawione w zażaleniu na postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] r. Dodatkowe zarzucono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: - art. 125 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że skarżący nie musi płacić grzywny, o ile wykona obowiązek określony w tytule wykonawczym, podczas gdy z realiów sprawy wynika, że wykonanie obowiązku jest utrudnione przyczyn obiektywnych i uzależnione jest od współdziałania organów administracji i operatora sieci kanalizacyjnej; - art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez uchybienie organu odwoławczego obowiązkowi wszechstronnej oceny materiału dowodowego i zaniechanie szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w zażaleniu; - art. 124 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez nieprawidłowe oznaczenie strony postępowania, jako ""B" sp. j. " zamiast ""A" Sp. z o.o.". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy zaniechał odniesienia się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, zwłaszcza, że obowiązana spółka nie pozostawała bezczynna w zakresie wykonania nałożonego na nią obowiązku oraz, że napotkała trudności w wykonaniu przyłącza, które powstały niezależnie od niej, a wynikają z opieszałości podmiotów trzecich. Skarżąca podniosła też, że z uwagi na brak reakcji organu administracyjnego na jej wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, w grudniu 2017 r. ponowiła próbę uzyskania pozwolenia. Nadto, organ odwoławczy skierował wydane postanowienie do podmiotu, który w chwili wydania postanowienia już nie istniał, albowiem spółka "B" spółka jawna, przekształciła się w spółkę "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, co prowadzi do nieważności zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo Kolegium wskazało, że starania podjęte przez skarżącą zmierzające do wykonania obowiązku nie mogą wpłynąć na rozstrzygnięcie, gdyż są one w dużej mierze podjęte po nałożeniu przez organ drugiej grzywny, o czym świadczy między innymi wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. Nadto Kolegium zauważyło, że mylne określenie strony, z uwagi na jej przekształcenie w toku postępowania, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia, a jest jedynie oczywistą omyłką pisarską, która została już zresztą sprostowana odrębnym postanowieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa w stopniu skutkującym koniecznością eliminacji orzeczenia z obrotu prawnego. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst. jedn. Dz.U.2017.2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej ppsa). Stosownie do treści art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności, w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 roku, w spr. I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 roku, w spr. II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 roku, w spr. II OSK 1642/06). Z przywołanych wyżej przepisów oraz judykatów wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej powinno mieć miejsce jedynie wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie, uchylając się od ich wykonania. W doktrynie wskazuje się natomiast, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli obowiązek stał się wymagalny, a zobowiązany nie podjął rzeczywistych działań zmierzających do jego wykonania (por. Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VII, komentarz do art. 6, Opublikowano: WK 2015). Zgodnie natomiast z art. 7 kpa organ winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a następnie uzasadnić zajęte stanowisko., Obowiązek ten wynika także z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. Uzasadnienie postanowienia powinno zatem zawierać konkretne wskazanie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia, w oparciu o zebrany i przyjęty w sprawie materiał dowodowy. Lakoniczne wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, że od chwili nałożenia na skarżącą pierwszej grzywny w sprawie, upłynął znaczny okres czasu nie jest uzasadnieniem spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stwierdzić należy, że organ winien określić zasadność nałożenia grzywny oraz jej wysokość po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym okoliczności wskazywanych w toku postępowania przez skarżąca spółkę, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Dodatkowo należy wskazać, że rozstrzygnięcie uznaniowe w zakresie wymiaru grzywny winno być szczególnie starannie uzasadnione, tak by adresat, a w dalszej kolejności Sąd mógł zweryfikować, czy wszelkie podniesione przez strony okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane należytej ocenie. Z akt sprawy wynika, że organ nie odniósł się do argumentacji skarżącej, iż w sprawie podjęła wszelkie możliwe czynności zmierzające do wykonania obowiązku, a jego niewykonanie spowodowane zostało brakiem współpracy po stronie operatora sieci kanalizacyjnej oraz opieszałością organu administracyjnego w rozpoznaniu wniosku skarżącej o wydanie niezbędnego pozwolenia wodnoprawnego. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast, że skarżąca w dniu [...] r. (czyli na ponad dwa miesiące przed nałożeniem grzywny przez Wójta Gminy M.) uzyskała wymagany przepisami operat wodnoprawny oraz w tym samym dniu wystąpiła o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie ścieków przemysłowych, przy czym do dnia wniesienia skargi, jego wniosek nie został rozpatrzony. Z akt sprawy wynika też, że skarżąca wystąpiła również do operatora sieci o ustalenie warunków technicznych przyłączenia. Wykonanie wynikającego z tytułu wykonawczego obowiązku obwarowane było zatem licznymi obowiązkami, których realizacja wymagała nie tylko czasu ale i współdziałania innych podmiotów. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku potwierdzenia argumentów powoływanych przez skarżącą, iż niewykonanie nałożonego na nią obowiązku w postaci przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej zostało spowodowane przyczynami całkowicie od niej niezależnymi, a ona sama dołożyła należytej staranności potrzebnej do wykonania obowiązku, niedopuszczalnym byłoby nałożenie na nią grzywny w celu przymuszenia. W takim wypadku skarżąca nie uchylałaby się bowiem od wykonania nałożonego na nią obowiązku i nie mogłaby ponosić odpowiedzialności za zaniechania i opieszałość podmiotów od niej niezależnych oraz konsekwencji obiektywnie występujących przeszkód w przyłączeniu jej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w danym przedziale czasowym. Należy również zaznaczyć, że termin na wykonanie obowiązku określony w postanowieniu o nałożeniu grzywny, powinien uwzględniać realia danej sprawy i być obiektywnie możliwym do spełnienia. Zakres czynności nałożonych na skarżącą, koniecznych do podłączenia ubojni zwierząt do sieci kanalizacji sanitarnej, a uprawdopodobniony przez skarżącą załączoną korespondencją prowadzoną z operatorem sieci kanalizacyjnej, oraz wynikający z przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (tekst jedn. Dz.U.2016.1757) prowadzi do wniosku, że termin 4 tygodni na wykonanie zobowiązania, określony w postanowieniu Wójta Gminy M. z dnia z dnia [...] r. nr [...] jawi się jako rażąco krótki i niemożliwy do spełnienia. W toku dalszego postępowania administracyjnego, w razie uznania przez organ zasadności nałożenia grzywny po dokładnym rozpatrzeniu argumentów skarżącej, organ będzie dodatkowo zobowiązany ustalić, jak szeroki zakres prac i czynności pozostał jeszcze do wykonania w celu przyłączenia nieruchomości do kanalizacji i przy uwzględnieniu charakteru tych prac i czynności, ustalić adekwatny termin, obiektywnie możliwy do zachowania. Należy bowiem jednocześnie zważyć, że w decyzji zobowiązującej, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nie został ustalony termin realizacji objętego tą decyzją obowiązku. Odnosząc się pokrótce do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium, Sąd stanął na stanowisku, że mylne oznaczenie strony jako ""B" Sp. j." zamiast ""A" Sp. z o.o." należy postrzegać w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej, możliwej do sprostowania w trybie art. 113 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa. Treść postanowienia nie nasuwa wątpliwości że została skierowana do następcy prawnego podmiotu, który przekształcił się w toku postępowania administracyjnego. Samo postanowienie zostało przy tym prawidłowo doręczone, właściwie umocowanemu przez stronę pełnomocnikowi. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa, w związku z naruszeniem art. 7 § 2, art. 121 § 2, art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy M. z dnia z dnia [...] r. nr [...]. O kosztach orzeczono w myśl art. 200, art. 205 § 2 i art. 209, art. 211 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz.1800 ze zm.). ec