II SA/Gl 1403/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 1 września 2025 r. nr SKO.V/428/285/2025 w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie bądź wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 19 maja 2025 r., znak [...]. Decyzją z dnia 19 maja 2025 r., nr [...], Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2025 r, poz. 960 ze zm. – dalej p.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – dalej k.p.a.), odmówił wydania Wójtowi Gminy G. nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] w G.. W uzasadnieniu wskazano m. in., że pismem z 25 września 2023 r. M. M. (dalej: strona, skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy G. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki jw. W trakcie wizji nie stwierdzono zastoisk wody. W toku przeprowadzonego postępowania nie stwierdzono zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 234 p.w., tj. zmiany stanu wody, której skutkiem byłyby szkody na działkach sąsiednich. Zdjęcia obrazujące fragmenty uszkodzonych drenów swobodnie leżących na powierzchni działki nie są wystarczającym dowodem potwierdzającym uszkodzenie systemu drenarskiego w omawianym rejonie. Brak systemu drenarskiego oraz fragmentów uszkodzonych drenów w odkrywce wykonanej na działce [...] jednoznacznie potwierdza, że nie doszło do ich uszkodzenia wskutek budowy koryta żelbetowego. W dniu 2 grudnia 2024 r. Gmina G. przesłała szkic z inwentaryzacji powykonawczej drogi, z którego wynika, że jej nachylenie zostało wykonane w kierunku koryta żelbetowego. Również analiza numerycznego modelu terenu jednoznacznie potwierdza, że nachylenie terenu w omawianym rejonie jest w kierunku południowo-wschodnim, tj. w kierunku koryta żelbetowego. W południowo-wschodnim narożniku działki nr [...] występuje naturalne zagłębienie terenu. Wobec powyższego wody opadowe spływają w kierunku koryta żelbetowego zgodnie z istniejącym ukształtowaniem terenu. Gromadzenie się wód opadowych na działce jw. następuje w sposób naturalny, a nie wskutek zablokowania odpływu wód opadowych, poprzez wykonanie koryta żelbetowego na działce sąsiedniej. Analizując notatkę służbową ze spotkania 18 listopada 2021 r. należy stwierdzić, że przedstawiciele Gminy oraz projektant jednoznacznie wskazali, że wybudowanie koryta żelbetowego nie spowodowało zmiany stanu wody na gruncie (wiersze 27 i 37). Na spotkaniu przedstawiono również dokumentację fotograficzną wykonaną w trakcie budowy koryta potwierdzającą, że w miejscu budowy koryta nie było systemu drenarskiego. Wobec braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wykonanym korytem żelbetowym na działce nr [...] a zastoiskami wody na działce strony nie ma podstaw do wydania ww. nakazu. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucono m. in. naruszenie: 1. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności wadliwą ocenę notatki służbowej z dnia 18 listopada 2021 r. oraz korespondencji e-mail; 2. art. 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego i niewyjaśnienie przyczyn zabudowy żłobu wzdłuż granicy z działką strony jednolitą konstrukcją betonową, itp. Decyzją z dnia 1 września 2025 r., nr SKO.V/428/285/2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielski – Białej (dalej: SKO), działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. i in., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Ponownie przeprowadzając postępowanie dowodowe organ I instancji wyjaśnił kwestie wskazane w decyzji kasacyjnej SKO. Nie potwierdzono wskazywanych przez stronę uszkodzeń systemu drenarskiego. Na podstawie numerycznej analizy terenu organ ustalił, że nachylenie terenu w omawianym rejonie jest w kierunku południowo-wschodnim, w kierunku koryta żelbetowego. Powoływana przez stronę notatka służbowa z dnia 18 listopada 2021 r. nie może być traktowana jako dowód na zmianę stosunków wodnych. Wręcz przeciwnie, projektant wskazał wprost, że koryto nie zmieniło stosunków wodnych. Nie wykazano szkodliwych skutków działań na działkę odwołującego, jak również odwołujący ich nie potwierdził. Organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami postępowania i wytycznymi organu odwoławczego. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom prawnym. Strona skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości. Zarzucono naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności wadliwą ocenę notatki służbowej z 18 listopada 2021 r. i korespondencji e-mail, z treści, których wynika, że strony uzgodniły zakres prac, które miały na celu poprawę stanu istniejącego przed rozpoczęciem inwestycji; 2) art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej) i art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania), poprzez uznanie stanowiska organu I instancji, że spotkanie w dniu 18 listopada 2021 r. i wszelkie podjęte ustalenia w sprawie zapobieżenia szkodom na działce jw. były próbą złagodzenia sporu z osobą trzecią a propozycja wykonania drenażu miała na celu poprawę zastanego stanu i eliminację sprzeciwu wobec budowy kanalizacji deszczowej na innych działkach; 3) art. 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego, w tym: – niewyjaśnienie przyczyn zabudowy żłobu wzdłuż granicy jednolitą konstrukcją betonową i wpływ takiej konstrukcji na odpływ wód gruntowych, podczas gdy poza granicami działki strony żłób odwadniający posiada konstrukcję ażurową, która umożliwia swobodne odprowadzanie wód gruntowych; – brak postępowania dowodowego na okoliczność poziomu wód gruntowych i brak opinii biegłego z zakresu hydrogeologii; – brak postępowania co do faktu zamontowania 4 sączków odwadniających po wykonaniu żłobu żelbetowego, a w szczególności brak postępowania na okoliczność czy wmontowane w beton sączki spełniają funkcję odprowadzania wód gruntowych; – art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach oparł się oraz przyczyn, z powodu których pozostałym dowodom odmówił mocy dowodowej, a w konsekwencji wadliwe ustalenie stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na rozpatrzenie odwołania i naruszenie art. 234 ust. 3 p.w., przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu wskazano m. in., że dokonano wadliwych ustaleń faktycznych i prawnych. Nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego. Całkowicie pominięto fakt, że na spotkaniu w dniu 18 listopada 2021 r. projektant poinformował, że wykonane badania geologiczne w czasie prac projektowych nie wykazały wód gruntowych na głębokości do 3 m, zatem przed wykonaniem żłobu żelbetowego nie występowało zawodnienie działki strony. Nie wskazano przyczyn wybudowania żłobu żelbetowego o jednolitej betonowej konstrukcji tylko i wyłącznie wzdłuż granicy z działką skarżącego, natomiast poza granicami działki żłób posiada konstrukcję ażurową, co powoduje swobodny odpływ wód gruntowych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle art. 234 ust. 3 p.w. "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności." Na gruncie art. 8 § 1 k.p.a. wyjaśniono w orzecznictwie sądowym, że zasada zaufania do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i indywidualnego (por. wyr. NSA w Warszawie z 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06). W sprawie materiał dowodowy jest sporny. Zgromadzone dowody nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, czy gromadzenie się wód opadowych na działce skarżącego następuje w sposób naturalny (w istniejącym zagłębieniu terenu), czy wskutek ingerencji oraz np. zablokowania odpływu wód opadowych poprzez wykonanie pobliskiego koryta żelbetowego. Okoliczności sprawy wymagały niewątpliwie wiadomości specjalnych. Dowodu z opinii biegłego jednak nie przeprowadzono. Zamiast tego organ I instancji argumentował (s. 5 decyzji): "Analizując notatkę służbową ze spotkania 18 listopada 2021 r. należy stwierdzić, że przedstawiciele Gminy oraz projektant jednoznacznie wskazali, że wybudowanie koryta żelbetowego nie spowodowało zmiany stanu wody na gruncie (wiersze 27 i 37)." Po pierwsze, trudno oczekiwać, by osoby te zajęły inne stanowisko; po drugie, nie wykazano, by owi "przedstawiciele Gminy" posiadali wiedzę specjalistyczną z zakresu stosunków wodnych, która mogłaby być podstawą rozstrzygnięcia. Nawet jeśli projekt odpowiadał prawu nie można wykluczyć, że jego częściowo wadliwa realizacja spowodowała skutki, o których mowa w art. 234 ust. 3 p.w. Kontrolowane przez Sąd postępowanie ma charakter naprawczy. Zatem to na organie spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego, który pozwoli na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności. Powoływanie się przez SKO (s. 3 decyzji) na to, że strona skarżąca nie wykazała pewnych okoliczności nie może zostać zaakceptowane. Prowadzenie postępowania dowodowego należy do organu, a nie do strony. Wskazać także trzeba, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji RP). W wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. (...) Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Skoro w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, to jego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji (np. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 1705/21). Tymczasem decyzja drugoinstancyjna składa się głównie z przytoczenia przebiegu postępowania, zacytowania przepisów oraz przywołania stanowiska organu I instancji. SKO pisze np. (s. 3 decyzji): "(...) ponownie przeprowadzając postępowanie organ I instancji wyjaśnił kwestie wskazane w decyzji kasacyjnej Kolegium", "Na podstawie numerycznej analizy terenu organ ustalił i wykazał, że (...)", "Organ odniósł się i wyjaśnił, że (...)". SKO zatem nie przeprowadziło swych własnych ustaleń, a jedynie zacytowało ustalenia organu I instancji. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Organ odwoławczy, w razie rozpoznawania sprawy, powinien przy tym poczynić należyte, własne ustalenia, realizując wymagania postępowania dwuinstancyjnego. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.