II SA/Gl 1412/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Katowice-Północ na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 30 kwietnia 2014 r. nr XLIX/1153/14 w przedmiocie transportu drogowego i przewozów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miasta Katowice w dniu 30 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo Przewozowe (Dz. U. 2012 r., poz. 1173 z póżn. zm.) podjęła uchwałę nr XLIX/1153/14 w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek oraz przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta Katowice. Pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Katowice-Północ w Katowicach powołując się na treść art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 167, zwanej dalej ustawą o związkach zawodowych) zwrócił się do Rady Miasta Katowice o informację, czy przed podjęciem przedmiotowej uchwały zwracała się ona do reprezentatywnych organizacji związkowych reprezentujących grupę taksówkarzy o przedstawienie opinii dotyczących dodatkowych oznaczeń taksówek oraz zmian przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami na terenie miasta Katowice, będących przedmiotem uregulowań zawartych w uchwale. W odpowiedzi Wiceprezydent Miasta Katowice pismem z dnia 10 lipca 2014 r. poinformował Prokuraturę, że przed podjęciem powyższej uchwały Rada Miasta Katowice nie zwracała się bezpośrednio o opinię do organizacji związkowych reprezentujących grupę zawodową taksówkarzy na terenie miasta Katowice, z powodu braku w Katowicach takich organizacji związkowych. Ponadto zdaniem Rady przedmiotową uchwałą nie wprowadzono żadnych nowych uregulowań w zakresie obowiązków dla przedsiębiorców wykonujących przewozy taksówkowe. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 30 kwietnia 2014 r. Nr XLIX/1153/14 Prokurator Rejonowy Katowice-Północ w Katowicach wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez nie zaopiniowanie całości postanowień uchwały przez związki zawodowe. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 30 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 1388/01 stwierdził, że unormowania zawarte w uchwale rady gminy w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami niewątpliwie dotyczą zakresu objętego zadaniami związków zawodowych i w konsekwencji podlegają konsultacji z tymi związkami. Zgodnie zatem z art. 19 ustawy o związkach zawodowych Rada Miasta Katowice miała obowiązek zasięgnięcia przed podjęciem zaskarżonej uchwały opinii odpowiednich władz statutowych ogólnokrajowych związków zawodowych. Z obowiązku tego nie zwalniała Rady okoliczność, że na terenie Katowic nie działa żaden związek zawodowy taksówkarzy. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Katowice w wykonaniu uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 15 października 2014 r. Nr LV/1293/14 wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając to stanowisko stwierdził, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła żadnych dodatkowych obowiązków dla przedsiębiorców wykonujących przewozy taksówkowe na terenie miasta Katowice oraz jednocześnie nie zwolniła taksówkarzy z obowiązków dotychczas obowiązujących. Została podjęta celem utworzenia jednolitego tekstu przepisów prawa miejscowego przy uwzględnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego nr NP/II/0911/103/11 z dnia 9 marca 2011 r. oraz wyroków WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt. IV SA/GI 572/11 i NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2468/11. Do dnia podjęcia tej uchwały obowiązywała uchwała nr V/40/11 Rady Miasta Katowice z 31 stycznia 2011 r., która zawierała identyczne zapisy dotyczące obowiązków i praw taksówkarzy. W porównaniu z tą uchwałą do treści uchwały z 30 kwietnia 2014 r. nie wniesiono żadnych istotnych zmian, wprowadzono jedynie poprawki porządkowe wynikające ze zmian organizacyjnych w funkcjonowaniu Urzędu Miasta, uaktualniono numery telefonów podane we wzorze informacji w sprawie skarg i wniosków dla pasażerów, wprowadzono korekty zmian w obowiązujących aktach prawnych, uzupełniono także wzór tabeli opłat za przewozy celem podania w sposób czytelny pełnej informacji o wysokości opłat za przewozy dla pasażera. Pozostałe zapisy uchwały nie uległy zmianie. Projekt uchwały był przedstawiony celem wniesienia uwag i wniosków na platformie konsultacji społecznych Urzędu Miasta Katowice w dniach od 14 do 28 lutego 2014 r. W wyniku przeprowadzonych konsultacji nie wpłynęły do projektu żadne uwagi ani wnioski. W dniu 9 maja 2014 r. uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego pod pozycją 2791 co oznacza, że Wydział Nadzoru Prawnego Wojewody Śląskiego uznał proces legislacyjny za właściwy i odpowiedni do obowiązujących przepisów prawa. Dalej stwierdzono, że Radzie znany jest art. 19 ustawy o związkach zawodowych, jednakże zgodnie z posiadaną wiedzą brak było organizacji związkowych, które reprezentowałyby katowickich taksówkarzy w czasie poprzedzającym uchwalenie uchwały. Wyszukiwanie związku zawodowego taksówkarzy w Katowicach zarówno w Krajowym Rejestrze Sądowym jak i poprzez popularne wyszukiwarki internetowe nie dały pozytywnych rezultatów. Organizacje takie nie były też znane działającym na terenie Katowic zrzeszeniom środowiska taksówkarzy z sekcjami radiowymi. Brak takich organizacji jest uzasadniony ze względu na fakt, iż przedsiębiorca wykonujący zawód kierowcy taksówki jest jednocześnie pracownikiem i pracodawcą w jednej osobie. Przy tak specyficznej formie samozatrudnienia brak jest przestrzeni do działalności związku zawodowego. W świetle powołanej przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej Katowice Północ ustawy o związkach zawodowych, głównym zadaniem związku jest obrona praw pracownika przy świadczeniu pracy na rzecz pracodawcy. Tak definiowane zadanie związku nie znajduje zastosowania przy świadczeniu usług przewozowych na terenie miasta Katowice. Żaden ze związków zawodowych dobrowolnie nie zgłosił do organu udzielającego licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie miasta Katowice informacji o objęciu swoim działaniem tej grupy zawodowej. Miasto Katowice nie mogło wstrzymywać potrzeby podjęcia uchwały z powodu braku adresata tj. "odpowiednich władz statutowych związku". Powołany w skardze Prokuratora Rejonowego Katowice Północ w Katowicach wyrok NSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2001 r. sygn. II SA/Kr 1388/01 Nr LEX 166973 dotyczy uchwały Rady Miasta Krakowa, która wprowadzała zmiany w oznakowaniu taksówek. Uregulowanie to skutkowało jednak, co należy zdecydowanie podkreślić, dodatkowymi obowiązkami dla prowadzących przewozy na terenie miasta Kraków. Konieczność dostosowania oznakowania taksówki łączy się bowiem bezpośrednio z obowiązkiem poniesienia wydatków przez taksówkarzy i przy takim obowiązku konsultacje były uzasadnione i konieczne. Natomiast uchwała Rady Miasta Katowice żadnych tego rodzaju obowiązków nie wprowadziła. Nadto na terenie miasta Krakowa działają reprezentatywne związki zawodowe taksówkarzy w odróżnieniu od miasta Katowice, gdzie takich związków zawodowych brak, a środowisko taksówkarzy reprezentowane jest jedynie przez zrzeszenia taksówkarzy i sekcje radiowe, do których przynależność jest dobrowolna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem również zdaniem Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 1991 r. o związkach zawodowych. W sprawie pozostaje poza sporem, że projekt zaskarżonej uchwały stanowiący prawo miejscowe nie został przesłany do odpowiednich władz statutowych związków zawodowych celem jej zaopiniowania. Wbrew stanowisku Rady Miasta Katowice wyrażonemu w odpowiedzi na skargę w świetle treści ww. przepisów nie ma znaczenia, czy na terenie Katowic działał związek zawodowy taksówkarzy. Prawo opiniowania projektów aktów prawnych przysługuje bowiem zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.). Za reprezentatywną organizację związkową w rozumieniu tego przepisu uznaje się zaś organizacje spełniające warunki o jakich mowa w art. 6 ust. 2 tej ustawy. Są nimi spełniające wynikające z tego przepisu kryteria ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), m. in. Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych i Niezależny Samorządowy Związek Zawodowy "Solidarność". Do odpowiednich władz statutowych chociażby któregoś z tych związków powinien się zwrócić organ uchwałodawczy gminy o zaopiniowanie projektu aktu prawnego w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Uprawnienie związków zawodowych wynikające z art. 19 ustawy o związkach zawodowych jest bowiem niezależne od tego czy osoby na które rozciągają się skutki projektowanego aktu prawnego przynależą do związku zawodowego. Jakkolwiek przepisy prawa nie precyzują do jakich odpowiednich władz statutowych związku o jakich mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych należy się zwrócić o opinię w przypadku aktów prawa miejscowego to jak się przyjmuje w doktrynie (Janusz Żołyński, Komentarz do art. 19 ustawy o związkach zawodowych System Informacji Prawniczej Lex) użycie określenia "odpowiednich władz statutowych związku" i wykładnia celowościowa upoważnia do uznania, że mogą to być również jednostki terytorialne takiego związku (np. zarządy czy prezydia regionów). W stanie faktycznym nie było zatem przeszkód faktycznych aby Rada Miasta Katowice zwróciła się o zaopiniowanie projektu kwestionowanej uchwały do władz statutowych jednostek terytorialnych jednego z ww. związków zawodowych. Jak wynika z treści art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych reprezentatywne organizacje związkowe mają prawo opiniowania projektów aktów prawnych tylko w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Kwestionując naruszenie tego przepisu skarżący Prokurator powinien zatem wykazać, że objęta skargą uchwała zawiera uregulowania objęte zadaniami związków zawodowych. W tym zakresie skarga zawiera istotne braki, w sytuacji gdy jej uzasadnienie sprowadza się do stwierdzenia, iż "unormowania zawarte w uchwale rady gminy w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami – w tym postanowienia dotyczące dodatkowych oznaczeń taksówek osobowych – niewątpliwie dotyczą zakresu objętego zadaniami związków zawodowych, jak również należą do kategorii przepisów, które podlegają konsultacji ze związkami zawodowymi". Stwierdzenie to nie zostało przy tym w jakikolwiek sposób bliżej uzasadnione w odniesieniu do konkretnych postanowień skarżonej uchwały. Nie jest też w tym względzie wystarczające odwołanie się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1388/01, w którym w tym przedmiocie również nie zwarto jakichkolwiek bliższych rozważań. Niemniej jednak biorąc pod uwagę treść załącznika nr 2 do skarżonej uchwały należy dojść do wniosku, że istotnie uregulowania tam zawarte dotyczą materii o jakiej mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych tj. objętej zadaniami związków zawodowych. Zgodnie z art. 1 ustawy o związkach zawodowych, powołane są one do reprezentowania i obrony praw pracowników, ich interesów płacowych, zawodowych i socjalnych. Reprezentują one pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw i interesów materialnych, moralnych, zbiorczych i indywidualnych (art. 4 tej ustawy), współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku, kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin (art. 8). Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę określone w tym załączniku obowiązku nie dotyczą tylko taksówkarzy jako przedsiębiorców ale wszystkich kierowców taksówek, a więc również tych zatrudnionych przez taksówkarzy jako podmiot gospodarczy prowadzący działalność w zakresie tych usług. Nie jest bowiem wykluczone, że mogą oni prowadzić tę działalność przy pomocy zatrudnionych kierowców. Dlatego też nie można podzielić poglądu, że kwestionowana uchwała dotyczy jedynie osób, których sytuacja nie jest objęta zadaniami związków zawodowych (z uwagi na ich samozatrudnienie). Gdy zaś weźmie się pod uwagę treść nałożonych tą uchwałą na kierowców taksówek (a więc również tych którzy mogą być zatrudnieni przez taksówkarzy lub "przedsiębiorstwa" taksówkowe) obowiązków (wymienionych chociażby w § 1 ust. 1, 5, 8, 9 załącznika Nr 2 do uchwały), to nie może ulegać wątpliwości, że są one związane z ich warunkami pracy. To zaś oznacza, że uregulowania te dotyczą materii o jakiej mowa w art. 1, 4 i 6 ustawy o związkach zawodowych, a więc objętej zadaniami związków zawodowych w rozumieniu art. 19 ust. 1 tej ustawy. Skutkuje to przyjęciem, że zgodnie z tym przepisem zaskarżona uchwała podlegała wynikającemu z tego przepisu obowiązkowi zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową, który to obowiązek nie został dopełniony. Oznacza to, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa stanowiącym przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (zobacz w tym względzie m. in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 1141/07 i WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 729/11). Nie ma przy tym znaczenia, co podnosi się w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała nie zawiera nowych uregulowań wpływających na sytuację taksówkarzy i kierowców taksówek, w porównaniu z obowiązującymi na terenie Miasta Katowice uregulowaniami wcześniejszymi. Została ona bowiem podjęta jako odrębny akt prawa miejscowego i dlatego jej projekt podlegał obowiązkowi zaopiniowania przez związki zawodowe. Z powyższych względów stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę treść art. 61 § 3 tej ustawy oraz okoliczność, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego weszła w życie Sąd nie orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. o jej wykonalności.