II SA/Gl 1418/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G. Z., A. Z. i M.Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 8 maja 2020 r. G. Z. (dalej: "wnioskodawca" lub "strona skarżąca") zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot nieruchomości gruntowej o powierzchni 3 238 m² położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr 1, stanowiącej obecnie część działki nr 2. W jego uzasadnieniu podał, iż wymieniona nieruchomość na podstawie decyzji Naczelnika Miasta C. z dnia 30 grudnia 1976 r. została przymusowo wykupiona od jego babci M. Z. na rzecz Skarbu Państwa i nie została przeznaczona na zakładany cel wywłaszczenia, tj. gospodarstwo rolne. Obecnie jest działką budowlaną, a wnioskodawcy w drodze spadkobrania przysługuje udział 7/36 w wywłaszczonej nieruchomości. Z tego powodu domagał się jej zwrotu w zamian za zwaloryzowane odszkodowanie. Pismem z dnia 11 maja 2020 r. M. Z. (dalej: "wnioskodawczyni" lub "strona skarżąca") zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot nieruchomości gruntowej o powierzchni 3 238 m² położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr 1, stanowiącej obecnie część działki nr 2. W jego uzasadnieniu podała, iż wymieniona nieruchomość na podstawie decyzji Naczelnika Miasta C. z dnia 30 grudnia 1976 r. została przymusowo wykupiona od jej babci M. Z. na rzecz Skarbu Państwa i nie została przeznaczona na zakładany cel wywłaszczenia, tj. gospodarstwo rolne. Obecnie jest działką budowlaną, a wnioskodawczyni w drodze spadkobrania przysługuje udział 7/36 w wywłaszczonej nieruchomości. Z tego powodu domagała się jej zwrotu w zamian za zwaloryzowane odszkodowanie. Pismem z dnia 11 maja 2020 r. A. Z. (dalej: "wnioskodawczyni" lub "strona skarżąca") zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot nieruchomości gruntowej o powierzchni 3 238 m² położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr 1, stanowiącej obecnie część działki nr 2. W jego uzasadnieniu podała, iż wymieniona nieruchomość na podstawie decyzji Naczelnika Miasta C. z dnia 30 grudnia 1976 r. została przymusowo wykupiona od jej babci M. Z. na rzecz Skarbu Państwa i nie została przeznaczona na zakładany cel wywłaszczenia, tj. gospodarstwo rolne. Obecnie jest działką budowlaną, a wnioskodawczyni w drodze spadkobrania przysługuje udział 4/36 w wywłaszczonej nieruchomości. Z tego powodu domagała się jej zwrotu w zamian za zwaloryzowane odszkodowanie. Po przeprowadzeniu postępowania, zebraniu niezbędnych materiałów dowodowych, zawiadomieniu stron skarżących o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, decyzją z dnia 2 czerwca 2021 r., Nr [...], Starosta [...] (w skrócie: "organ pierwszej instancji"), wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej w skrócie "u.g.n."), umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako dz. nr 1 o powierzchni 0,3238 ha, obecnie wchodzącej w skład działek nr 3, 4 i 5. Prawo własności wymienionej powyżej nieruchomości zostało wpisane na rzecz Skarbu Państwa i przejęte w drodze wykupu, na podstawie decyzji Naczelnika Miasta C. z dnia 30 grudnia 1976 r., nr [...], wydanej w oparciu o art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.) i rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 57 z późn. zm.), z powodu braku licytantów. Wyłącznie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo pierwokupu tej nieruchomości, co nie mieści się w pojęciu władczego objęcia prawa własności i nie stanowi wywłaszczenia sensu stricto w rozumieniu art. 216 u.g.n. Wartość gruntu objętego wykupem została ustalona w wysokości 9 714,-zł. Aktem prawnym regulującym wówczas instytucję wywłaszczenia była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Sytuacja ta powoduje, że nie jest możliwe zadośćuczynienie roszczeniom stron skarżących, a to skutkuje umorzeniem postępowania wszczętego przez opisane powyżej wnioski. W odwołaniu od powyższej decyzji strony skarżące, reprezentowane przez pełnomocnika, zwróciły się o jej uchylenie i kontynuowanie postępowania w trybie art. 216 u.g.n., bez względu na podstawę przejęcia nieruchomości. Zaznaczyły, iż nastąpiło przymusowe przejęcie prywatnej własności mimo domagania się jej zwrotu w 1979 r., a zamiarem ówczesnych władz było jej wywłaszczenie na potrzeby przedsiębiorstwa gospodarki rolnej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "S" w C. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r., nr NWXIV.7581.3.29.2021, Wojewoda Śląski (w skrócie: "organ drugiej instancji" "lub organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 2 czerwca 2021 r. W jej uzasadnianiu, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postepowania stwierdził, że podstawą żądania zwrotu nieruchomości należącej do stron skarżących nie może być art. 136 ust. 3 u.g..n., ani też art. 216 u.g.n., na mocy którego rozszerzono możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie wskazanych tam przepisów, dlatego niedopuszczalne jest jego zastosowanie do innych nieruchomości. Przez pojęcie "nieruchomości wywłaszczonej" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na mocy indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów, regulujących ogólne zasady i tryb odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Rozszerzenie możliwości zwrotu stanowi jedynie art. 216 u.g.n. Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w doktrynie prawnej i orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro nieruchomość stron skarżących nie została wywłaszczona na cel publiczny, to niemożliwa była weryfikacja jej zbędności z punktu widzenia przepisów u.g.n. i instytucji zwrotu nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów w zakresie postępowania dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, iż ustalono bezspornie, że wnioski złożone zostały przez uprawnione strony skarżące jednak nieruchomość nimi objęta nie została wywłaszczona. Pismem z dnia 24 września 2021 r. strony skarżące złożyły wspólną skargę na wymienioną powyżej decyzję organu drugiej instancji, której zarzucono naruszenie przepisów, tj. art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n., poprzez wybiórczą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuwzględnienie okoliczności przymusowego pozbawienia ich własności na mocy indywidualnego aktu prawnego oraz wyłączenie nieruchomości na cel publiczny. Akta zebrane w toku postępowania nie zawierają protokołu licytacji, która odbyła się w dniu [...] r., czyli w okresie świątecznym, co wskazuje na intencję i cel dokonania wywłaszczenia. Stan faktyczny sprawy pozwala uznać, że poprzedni właściciel – Z. Z., z wykształcenia rolnik, już w 1979 r. wnosił o zwrot uprawianej wzorowo i efektywnie nieruchomości, co więcej podnosił brak wiedzy i niemożliwość uczestnictwa w postępowaniu ze względu na chorobę i pobyt w szpitalu (pismo z dnia 30 października 1979 r., znajdujące się w aktach sprawy). Mimo to nieruchomość została przekazana Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "S" w C. pod uprawę rolną, która nie została zrealizowana. Zatem postępowanie zostało wszczęte na potrzeby przedsiębiorstwa gospodarki rolnej i przejęte na cel wywłaszczenia, który nie został zrealizowany, bo część nieruchomości została zbyta na cele budowlane, a na pozostałej części nie prowadzi się upraw. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot nieruchomości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi odnosząc się do poszczególnych zarzutów powtórzono argumentację przedstawioną w odwołaniu i we wnioskach wszczynających postępowanie, uznając, iż doszło do wywłaszczenia, gdyż pojęcie to należy interpretować szeroko, niezależnie od tego na jakiej podstawie nieruchomość została przejęta na cel publiczny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz potrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. W szczególności art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pojęcie wywłaszczenia określa przepis art. 112 ust. 2 u.g.n., polega ono na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, co w sprawie nie ma miejsca. Nie budzi wątpliwości, że instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń przeprowadzonych na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów u.g.n., ale także do przypadków, gdy wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie aktów poprzedzających tę ustawę, ale musiało to nastąpić na podstawie wówczas obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 455/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1697/08). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji istotna była odpowiedź na podstawowe pytanie, czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość zalicza się do nieruchomości wywłaszczonych, gdyż na takim stanowisku stoją strony skarżące. Bezsporne jest, że na podstawie decyzji Naczelnika Miasta C. z dnia 30 grudnia 1976 r., nr [...], doszło na nabycia przez Skarb Państwa w drodze wykupu własności nieruchomości, objętej wnioskami stron skarżących. Podstawą materialnoprawną tejże decyzji był art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.) i rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 57 z późn. zm.). Katalog przypadków, w których może dojść do zwrotu nieruchomości rozszerza art. 216 u.g.n., który dotyczy regulacji prawnych innych niż wywłaszczenie i ustawy wywłaszczeniowe. Odnosi się on do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów prawnych. Zgodnie z tym przepisem, przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego, a także do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, G. Bieniek, St. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, wyd. Lexis Nexis Sp. z o.o., str. 620-621). Wśród powyższych przepisów nie wymieniono ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.) Prawidłowo organy orzekające w sprawie, po zebraniu i ocenie materiału dowodowego stwierdziły, że katalog przypadków wywłaszczenia, wymieniony w art. 216 u.g.n. ma charakter zamknięty. Jeśli art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. nie wymienia przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, to nie ma podstaw do stosowania przepisów regulujących zwrot do nieruchomości, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Organy orzekające w sprawie w sposób jednoznaczny ustaliły stan faktyczny sprawy, a wydane w sprawie decyzje opatrzone zostały uzasadnieniami wyjaśniającymi motywy ich działania. Zasadnie, w światle powyższych ustaleń, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nieruchomość nie została przejęta ani nabyta na rzecz Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia, w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. Mógł nawet odmówić wszczęcia postępowania, w trybie art. 61a k.p.a., skoro jednak postępowanie zostało już wszczęte, to jedyną formą jego zakończenia mogło być jego umorzenie. Mając powyższe na uwadze, skarga jest niezasadna, bowiem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. W tym stanie rzeczy, z przyczyn wyżej opisanych, skargę należało oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji. Na marginesie jedynie przyjdzie zauważyć, że postępowanie w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości przebiegało dwuetapowo. W pierwszym etapie organy orzekały na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), wydanego na podstawie art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Przepisy tego rozporządzenia precyzowały, jakie gospodarstwo uznać należało za wykazujące niski poziom produkcji rolnej, jak również wskazywały procedurę, jaką należało zastosować przy zaliczeniu poszczególnych gospodarstw rolnych do takiej kategorii. Na tym etapie organ badał, czy określone gospodarstwo rolne można było zaliczyć do wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Po dokonanej lustracji oraz uznaniu przez prezydium powiatowej rady narodowej, że gospodarstwo rolne podlegało zaliczeniu do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji z powodu zaniedbania, organ wydawał decyzję o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). W decyzji tej określał nieruchomości lub ich części, które poddane będą licytacji, ich obszar i nazwisko właściciela (§ 1 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych). Drugim etapem był przymusowy wykup nieruchomości realizowany co do zasady w drodze licytacji, przy uwzględnieniu prawa pierwokupu przynależnego Państwu. W ramach tego postępowania, w zależności od skuteczności licytacji, były wydawane kolejne decyzje administracyjne: o zatwierdzeniu licytacji (§ 6 ust. 4 rozporządzenia), o przejściu własności na rzecz nabywcy (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), względnie o przymusowym wykupie (§ 10 rozporządzenia) - w sytuacjach, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, czyli w razie braku nabywców (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 745/16; wyrok NSA z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I 2371/16). Oznacza to, że Naczelnik Miasta C. w decyzji z dnia 30 grudnia 1976 r., nr [...], obowiązany był jedynie do zbadania czy zaistniały warunki skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego z mocy ustawy prawa pierwokupu, stąd też doszło do nabycia przez Skarb Państwa w drodze wykupu własności nieruchomości, objętej wnioskami stron skarżących. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.