I OSK 745/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 988/15 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 988/15 oddalił skargę J.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy. Naczelnik Miasta i Gminy w [...] decyzją z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...], działając na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 14) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 57 ze zm.) orzekł o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o powierzchni 0,3969 ha, składającej się z działki nr [...], położonej w S., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego J. i J. R. oraz ustalił wartość nieruchomości na kwotę 12.700,80 zł. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] marca 1978 r. zostało wszczęte postępowanie przymusowego wykupu w drodze licytacji nieruchomości. Jednakże z uwagi na to, że licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a nieruchomości były potrzebne na cele rozwoju rolniczych gospodarstw uspołecznionych, Naczelnik orzekł o ich wykupie na rzecz Państwa. Pismem z dnia 3 marca 1994 r. J. i J. R. wystąpili o wyrównanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia działki nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r. została wydana z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. R. wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 23 stycznia 2008 r. J. R. doprecyzowała wniosek J. i J. R., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. Decyzję tę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1477/13 oddalił skargę J. R. na powyższą decyzję, podnosząc, że organ pierwszej instancji nie podjął wszystkich czynności, które mogły doprowadzić do zgromadzenia obszerniejszego materiału. W następstwie powyższego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy w [...] oraz do Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie dokumentów archiwalnych związanych z przejęciem nieruchomości rolnej na własność Państwa. Prowadzone poszukiwania okazały się bezskuteczne. Nie udało się bowiem odnaleźć kompletnych akt związanych z wydaniem decyzji Naczelnika. Urząd Miasta i Gminy w [...] nadesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji i poinformował, że w archiwum urzędu brak jest protokołu z lustracji gospodarstwa oraz innych dokumentów. Zdaniem Ministra brak (po ponad 30 latach) protokołu z lustracji nieruchomości oraz opinii organu o jej kwalifikacji zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, a także protokołu z licytacji gospodarstwa - nie może jednoznacznie przesądzać, iż takiej lustracji oraz licytacji nie było. Świadczy o tym okoliczność, że w decyzji Naczelnika znajduje się informacja o wydaniu w dniu [...] marca 1978 r. decyzji wszczynającej to postępowanie. Decyzja ta zaś mogła być wydana tylko i wyłącznie po przeprowadzeniu lustracji i wydaniu opinii komisji o kwalifikacji gospodarstwa rolnego do kategorii wskazanej w § 1 rozporządzenia. Minister podkreślił, że niejednokrotnie dokumenty dotyczące lustracji oraz licytacji gospodarstw rolnych sporządzane były dla większych obszarów, a w związku z tym nie zawsze były włączane do akt sprawy poszczególnych postępowań lub dokumenty te mogły ulec zniszczeniu lub zaginięciu. Stwierdził także, że Naczelnik nie podał daty przeprowadzenia licytacji, gdyż licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a więc zaistniały wszelkie podstawy prawne do zastosowania w badanej sprawie przepisu art. 3 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Organ podniósł ponadto, że skoro decyzja Naczelnika wydana została na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, oznacza to, że dla jej wydania niezbędne było jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i 10 powołanego rozporządzenia. Ocena zatem jej legalności nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego, gdyż zostały one ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania, tj. decyzji dnia [...] marca 1978 r. Oznacza to, że Naczelnik nie musiał dysponować protokółem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. Jednocześnie Minister zaznaczył, że z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] wynika, że kwota 12.700,80 zł będąca ceną nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa i równająca się cenie wywoławczej została wypłacona małżonkom R. w dniu 30 kwietnia 1979 r., o czym świadczy figurująca na decyzji pieczęć Banku Spółdzielczego w [...]. Decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. J. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę J. R. W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu nadzorczym przedmiotem rozważań organu jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1477/13 podjął próbę zgromadzenia obszerniejszego materiału dowodowego występując do Urzędu Miasta i Gminy w [...] oraz do Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie dokumentów archiwalnych dotyczących przejęcia nieruchomości na własność Państwa, jednakże bezskutecznie. W związku z powyższym organy obu instancji zmuszone były wydać rozstrzygnięcia w oparciu o bardzo niewielki materiał dowodowy i zdaniem Sądu ich ocena jest zgodna z prawem. Brak dokumentów dotyczących sprawy nie może bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, która została przecież wydana prawie czterdzieści lat temu. W przypadku niekompletnych akt sprawy administracyjnej organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a., tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu. WSA w Warszawie wskazał, że decyzja z dnia [...] listopada 1978 r. wydana została na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, w których to przepisach uregulowano tryb wykonania przynależnego Skarbowi Państwa z mocy ust. 3 ww. artykułu prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości rolnych poddanych licytacji w trybie tej ustawy. Stanowiła przy tym kolejny władczy akt wydawany w ramach procedury wykupu takich nieruchomości, z której tylko pierwszy (decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości, o której mowa w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia) poprzedzony musiał być protokołem lustracji i sporządzonej opinii o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji z powodu zaniedbania (por. § 3 ust. 4 w zw. z ust. 1 i § 2 ust. 5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów – Dz. U. Nr 11, poz. 58). WSA w Warszawie podzielił pogląd wyrażony w wyrokach z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1619/14 i I SA/Wa 1620/14, że ocena legalności decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy - dla której wydania niezbędne jest jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych – nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Te bowiem zostały ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania, tj. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 1978 r., która do czasu jej eliminacji z obrotu prawnego była dla organów orzekających o przymusowym wykupie nieruchomości przez Skarb Państwa wiążąca. Oznacza to, że orzekając w tej materii Naczelnik Miasta i Gminy w [...] nie musiał dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. A skoro tak, to w postępowaniu nieważnościowym ocena podjętej przez niego decyzji musi być dokonywana wyłącznie w aspekcie przesłanek zawartych w przepisach prawa materialnego mających znaczenie przy rozstrzyganiu o wykonaniu przez Skarb Państwa wspomnianego prawa i przy uwzględnieniu tych elementów stanu faktycznego, których subsumcja do norm zawartych w przepisach prawa determinowała podjęte w tym względzie rozstrzygnięcie. Oznacza to, że Naczelnik wydając kwestionowaną decyzję nie miał obowiązku badania kwestii produktywności gospodarstwa i dokumentacji ją potwierdzającej, gdyż ustalenie tych kwestii poprzedzało wydanie decyzji wcześniejszej o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości. W ocenie Sądu brak wskazania w kwestionowanej decyzji daty licytacji nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa zważywszy, że w jej uzasadnieniu wskazano, że licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów. W skardze kasacyjnej J. R., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 988/15 w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzana licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do: • nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że brak oznaczenia (wskazania) w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1978 r. jednego z jej konstytutywnych elementów, tj. daty licytacji poprzedzającej wykup przez Skarb Państwa - nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa podczas wydawania decyzji, pomimo tego, że do przymusowego wykupu nieruchomości przez Skarb Państwa mogło dojść wyłącznie po przeprowadzeniu licytacji, której w niniejszym przypadku nie przeprowadzono; • nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że ocena legalności decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy kontrola przesłanek warunkujących uruchomienie procedury wykupu nieruchomości jest niezbędna do ustalenia prawidłowości przeprowadzenia całej procedury wykupu nieruchomości przez Skarb Państwa; • nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że organ podczas badania czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z ustawy prawa pierwokupu nie był zobowiązany do badania prawidłowości przeprowadzenia procedury poprzedzającej przymusowy wykup, a w szczególności nie musiał badać kwestii produktywności gospodarstwa rolnego, a także nie musiał badać czy przeprowadzono licytację poprzedzającą wykup nieruchomości przez Skarb Państwa. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego i oczywistego naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, a to art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzana licytacji wchodzących w skład gospodarstw rolnych sprowadzającego się do pominięcia przez organy obligatoryjnego trybu licytacji poprzedzającej wykup nieruchomości przez Skarb Państwa; 2. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., w sytuacji gdy naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy albowiem sprowadzało się do: • rażącego naruszenia zasady praworządności sprowadzającego się do przyjęcia stanu faktycznego niekorzystnego dla skarżącej w świetle braku niezbędnej do tego dokumentacji i pominięcie słusznego interesu skarżącej; • przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z przepisami prawa, tj. z treścią art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzana licytacji wchodzących w skład gospodarstw rolnych, tzn. z pominięciem obligatoryjnego trybu licytacji poprzedzającej wykup; • przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania do organów administracyjnych, tj. bez podjęcia wszystkich działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także bez przeprowadzenia wszystkich dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie, • oparcia się przez organy administracji, a w konsekwencji również Sąd I instancji na domniemaniach, a nie dowodach - w świetle braku dokumentów dotyczących sprawy, a ponadto, przyjęcia, iż brak dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy nie przemawiał za zasadnością twierdzeń skarżącej; 3. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do sytuacji wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. w sytuacji gdy nie zastosowano obligatoryjnego trybu licytacji poprzedzającej przymusowy wykup nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji wchodzących w skład gospodarstw rolnych; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] naruszała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności rażąco prawa nie naruszała. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że przepisy art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych wymagały przed przymusowym wykupem nieruchomości przez Skarb Państwa przeprowadzenia publicznej licytacji, której bezskuteczność niejako aktualizowała roszczenie Skarbu Państwa. Taka licytacja się nie odbyła albowiem nie ma żadnego dokumentu, który świadczyłby o jej przeprowadzeniu. O tym, że taka licytacja nie odbyła się świadczy w sposób jednoznaczny treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1978 r., w której nie wskazano choćby daty licytacji. Gdyby taka licytacja się odbyła to miałoby to miejsce bezpośrednio przed wydaniem decyzji i data tej czynności znalazłaby swoje odzwierciedlenie w treści decyzji. Z uwagi na brak przeprowadzenia licytacji - decyzja Naczelnika obarczona jest wadą i jest to wada rażąca. W pełni zasadnym jest zatem twierdzenie, że Naczelnik Miasta i Gminy [...] w 1978 r. nie mógł wydać decyzji o przymusowym wykupie albowiem nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające ten wykup, tzn. nie przeprowadzono lustracji gospodarstwa rolnego, a ponadto nie przeprowadzono licytacji poprzedzającej wykup. W świetle powyższego oraz biorąc pod uwagę zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. do wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1978 r. w ogóle nie powinno dojść. Organy prowadzące postępowanie nieważnościowe powinny ową oczywistą wadliwość postępowania z roku 1978 stwierdzić bez głębszej analizy sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. stanowił art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie wskazanego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku przeprowadzenia licytacji poprzedzającej wykup gospodarstwa rolnego oraz nieprzeprowadzenie lustracji gospodarstwa rolnego. W związku z tym w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości przebiegało dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ badał, czy określone gospodarstwo rolne można było zaliczyć do wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. W tym zakresie organy orzekały na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), które precyzowały, jakie gospodarstwo uznać należało za wykazujące niski poziom produkcji rolnej, jak również wskazywały procedurę jaką należało zastosować przy zaliczeniu poszczególnych gospodarstw rolnych do takiej kategorii. Na tym etapie organ oceniał zatem czy spełnione zostały przesłanki dotyczące produktywności gospodarstwa rolnego oraz dokonywał lustracji tego gospodarstwa. Po dokonanej lustracji oraz uznaniu przez prezydium powiatowej rady narodowej, że gospodarstwo rolne podlegało zaliczeniu do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji z powodu zaniedbania, organ wydawał decyzję o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). Z powyższego wynika zatem, że tylko na tym pierwszym etapie postępowania organ badał, czy spełniona została przesłanka niskiej produktywności gospodarstwa rolnego. Kolejnym (drugim) etapem był przymusowy wykup nieruchomości realizowany co do zasady w drodze licytacji, przy uwzględnieniu prawa pierwokupu przynależnego Państwu. W ramach tego postępowania natomiast, w zależności od skuteczności licytacji były wydawane kolejne decyzje administracyjne: o zatwierdzeniu licytacji (§ 6 ust. 4 rozporządzenia), o przejściu własności na rzecz nabywcy (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), względnie o przymusowym wykupie (§ 10 rozporządzenia) - w sytuacjach, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, czyli w razie braku nabywców. Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia [...] listopada 1978 r. dotyczyła właśnie tego drugiego etapu postępowania. Została bowiem wydana na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Zatem dla oceny legalności decyzji podjętej na tej podstawie niezbędne jest jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i § 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Oznacza to, że Naczelnik Miasta i Gminy [...] orzekając w tej materii nie musiał dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa. Zobligowany był bowiem jedynie do zbadania czy zaistniały warunki skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. Ocena legalności decyzji orzekającej o wykupie nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Jeśli zaś chodzi o brak wskazania w treści decyzji daty przeprowadzenia licytacji, co zdaniem skarżącej kasacyjnie świadczy o braku przeprowadzenia takiej licytacji, a tym samym stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, wskazać należy, że brak ten nie dowodzi, że czynność ta nie miała miejsca. Z treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika w sposób bezsporny, że licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a nieruchomości potrzebne są na cele rozwoju rolniczych gospodarstw uspołecznionych. Decyzja ta nie została zaskarżona przez strony. Tym samym stała się prawomocna. Co więcej J. i J. R. otrzymali za wykupioną nieruchomość należność pieniężną równą cenie wywoławczej, która została im wypłacona z Kasy Banku Spółdzielczego w [...]. Dopiero w późniejszym czasie wystąpili z wnioskiem o wyrównanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie kwestionowali zatem procedury poprzedzającej wykup gospodarstwa, w tym brak wskazania daty licytacji, lecz wyłącznie wysokość otrzymanej należności pieniężnej. Oznacza to, że ówcześni właściciele gospodarstwa zgadzali się treścią decyzji o wykupie nieruchomości, a tym samym decyzja ta została wydana zgodnie z przepisami ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucić Naczelnikowi Miasta i Gminy [...], że orzekał wbrew temu co wynikało z materiału dowodowego sprawy. Na dzień dzisiejszy nie ma bowiem żadnego dokumentu, na podstawie którego można byłoby uznać, że decyzja z dnia [...] listopada 1978 r. została wydana niezgodnie z podstawami przejęcia gospodarstwa rolnego. W konsekwencji nie ma podstaw by przyjąć, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając legalność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] trzeba mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji wynikającą z zasady pewności obrotu prawnego. Zasada ta wymaga, aby ostateczne decyzje administracyjne były stabilne. Wyjątkiem od tej zasady jest instytucja stwierdzenia nieważności, która ma zastosowanie w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Do stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa, przy czym musi to być norma prawa materialnego. Owo naruszenie winno być oczywiście sprzeczne ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi, znanymi organowi faktami. W aktach sprawy nie zachował się żaden dokument wykazujący, że pominięto procedurę licytacji określoną w § 3, § 4, § 5, § 5a i § 6 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzana licytacji wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Brak jest zatem podstaw do podważenia w tej kwestii. Wszelkie wątpliwości co do tego czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności kwestionowanej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów podważających legalność decyzji stanowi negatywną przesłankę do jej wzruszenia. Rażącego naruszenia prawa nie można bowiem domniemywać. Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1978 r. nie naruszają prawa w sposób rażący. Za pozbawione racji należało też uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które odnoszą się w swej istocie do obowiązku organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który to obowiązek, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie został zrealizowany. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż organ dysponował bardzo ubogim materiałem dowodowym, gdyż mimo wystąpień do Archiwum Państwowego w [...] oraz do Urzędu Miasta i Gminy [...] nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych dotyczących przymusowego wykupu nieruchomości. Trzeba mieć bowiem na względzie, że czym innym jest nieprzeprowadzenie przez organ postępowania w celu odzyskania akt dotyczących przejęcia nieruchomości, a czym innym przeprowadzenie tego postępowania bez uzyskania wszystkich dokumentów sprawy. Brak dokumentu nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Odmienny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, skoro każdy brak dokumentu uznawany byłby za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Domniemanie legalności wydanej decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. oznacza, że niemożliwym jest stwierdzenie jej nieważności przy braku dowodów wydania decyzji z naruszeniem prawa. Z tych względów nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzana licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.