I SA/Wa 988/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...]. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik Miasta i Gminy w S. decyzją z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa części nieruchomości o powierzchni [...] ha, składającej się z działki nr [...], położonej w S., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego J. i J. R., co potwierdza akt własności ziemi znak [...]. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że została ona poprzedzona decyzją z dnia [...] marca 1978 r. o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu w drodze licytacji przedmiotowej nieruchomości. A następnie z uwagi na to, że licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a nieruchomości były potrzebne na cele rozwoju rolniczych gospodarstw uspołecznionych, Naczelnik decyzją z dnia [...] listopada 1978 r., działając na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968 r. Nr 3, poz. 14) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 57 ze zm.) orzekł o ich wykupie na rzecz Państwa oraz ustalił również wartość tychże nieruchomości na kwotę [...] zł. Pismem z dnia 3 marca 1994 r. J. i J. R. wystąpili o wyrównanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej działki nr [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1978 r. została wydana z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne. Nie zgadzając się z powyższym J. R. wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie J. R. doprecyzowała ww. wniosek J. i J. R., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S., którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku wniesionej skargi J. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1477/13 oddalił skargę, podnosząc w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji nie podjął wszystkich czynności, które mogły doprowadzić do zgromadzenia obszerniejszego materiału. W następstwie powyższego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1978 r., od której odwołanie złożyła J. R. twierdząc, że powiela ona nieprawdziwe dane i opiera się na domniemaniach. Jej zdaniem nieruchomości były potrzebne na cele rozwoju rolniczych gospodarstw uspołecznionych i były przymusowo wykupywane, licytacja nieruchomości nie była przeprowadzana, dlatego nie ma protokołów z licytacji gospodarstwa. Na skutek odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Wojewoda wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy w S. oraz do Archiwum Państwowego w K. o nadesłanie dokumentów archiwalnych związanych z przejęciem przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa, jednakże prowadzone poszukiwania okazały się bezskuteczne, nie udało się odnaleźć kompletnych akt związanych z wydaniem decyzji Naczelnika. Urząd Miasta i Gminy w S. nadesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopie decyzji oraz poinformował, że w archiwum urzędu brak jest protokołu z lustracji przedmiotowego gospodarstwa oraz innych dokumentów. Zdaniem Ministra brak (po ponad 30 latach) protokołu z lustracji przedmiotowej nieruchomości oraz opinii organu o jej kwalifikacji zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968 r., Nr 11, poz. 57), a także protokołu z licytacji gospodarstwa - nie może jednoznacznie przesądzać, iż takiej lustracji oraz licytacji nie było. Zdaniem organu świadczy o tym również okoliczność, że w decyzji Naczelnika znajduje się informacja o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 1978 r. wszczynającej to postępowanie, a mogła być ona wydana tylko i wyłącznie po przeprowadzeniu lustracji i wydaniu opinii komisji o kwalifikacji gospodarstwa rolnego do kategorii wskazanej w § 1 ww. rozporządzenia. Minister podkreślić, że niejednokrotnie dokumenty dotyczące lustracji oraz licytacji gospodarstw rolnych sporządzane były dla większych obszarów, a w związku z tym nie zawsze były włączane do akt sprawy poszczególnych postępowań lub dokumenty te mogły ulec zniszczeniu lub zaginięciu. Stwierdził także, że Naczelnik nie podał daty przeprowadzenia licytacji, gdyż licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a więc zaistniały wszelkie podstawy prawne do zastosowania w badanej sprawie przepisu art. 3 ustawy – o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Organ podniósł, że skoro decyzja Naczelnika wydana została na podstawie ww. art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, oznacza to, że dla jej wydania niezbędne było jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i 10 ww. rozporządzenia, zatem ocena jej legalności nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego, gdyż zostały one ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania, tj. decyzji dnia [...] marca 1978 r. Oznacza to, że Naczelnik nie musiał dysponować protokółem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. Jednocześnie Minister zaznaczyć, że z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. wynika, że kwota [...] zł będąca ceną nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa i równająca się cenie wywoławczej została wypłacona małżonkom R. w dniu [...] kwietnia 1979 r., o czym świadczy figurująca na decyzji pieczęć Banku Spółdzielczego w S. - Kasa. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz stwierdzenie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1978 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu przedstawiła przebieg postepowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji Naczelnika, podnosząc, ze organ uchybił obowiązkowi wyznaczenia licytacji. Powołała się przy tym na przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Następnie pismem z dnia 11 września 2015 r. J. R. przedstawiła wystąpienie członka Stowarzyszenia Obrońców Poszkodowanych Właścicieli Bezprawnie Zabranych Gruntów w S. wskazując na przewlekłość prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyrażając poczucie niesprawiedliwości społecznej ze strony Państwa, które "odebrało gospodarstwa za grosze". Jednocześnie jeszcze raz podkreśliła, że decyzje wywłaszczeniowe oraz inne dokumenty nie zginęły – zdaniem skarżącej one nie istniały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji administracyjnej. Przedmiotem oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dokonanym w trybie nieważnościowym, była mianowicie decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...] orzekająca o przejęciu na własność Państwa części nieruchomości o pow [...] ha, składającej się z działki nr [...], położonej w S., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego J. i J. R. W pierwszym rzędzie więc wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1477/13 podjął próbę zgromadzenia obszerniejszego materiału dowodowego występując do Urzędu Miasta i Gminy w S. oraz do Archiwum Państwowego w K. o nadesłanie dokumentów archiwalnych dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa, jednakże bezskutecznie. W związku z powyższym organy obu instancji zmuszone były wydać rozstrzygnięcia w oparciu o bardzo niewielki materiał dowodowy i zdaniem Sądu ich ocena kwestionowanej decyzji jest zgodna z prawem. Wskazać należy, że brak dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy nie może stanowić postawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, która została przecież wydana prawie czterdzieści lat temu. Sąd zauważa, że w przypadku niekompletnych akt sprawy administracyjnej organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a., tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 1978 r. wydana została na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz.57 ze zm.), w których to przepisach uregulowano tryb wykonania przynależnego Skarbowi Państwa z mocy ust. 3 ww. artykułu prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości rolnych poddanych licytacji w trybie tej ustawy. Stanowiła przy tym kolejny władczy akt wydawany w ramach procedury wykupu takich nieruchomości, z której tylko pierwszy (decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości, o której mowa w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia) poprzedzona musiała być protokołem lustracji i sporządzonej opinii o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji z powodu zaniedbania (por. § 3 ust. 4 w zw. z ust. 1 i § 2 ust. 5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów – Dz.U. Nr 11, poz. 58). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd tutejszego Sądu wyrażony w wyrokach z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1619/14 i I SA/Wa 1620/14, że ocena legalności decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy - dla której wydania niezbędne jest jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych – nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Te bowiem zostały ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania, tj. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] marca 1978 r., która do czasu jej eliminacji z obrotu prawnego była dla organów orzekających o przymusowym wykupie nieruchomości przez Skarb Państwa wiążąca. Oznacza to, że orzekając w tej materii Naczelnik Miasta i Gminy w S. nie musiał także dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. A skoro tak to w postępowaniu nieważnościowym ocena podjętej przez niego decyzji musi być dokonywana wyłącznie w aspekcie przesłanek zawartych w przepisach prawa materialnego mających znaczenie przy rozstrzyganiu o wykonaniu przez Skarb Państwa wspomnianego prawa i przy uwzględnieniu tych elementów stanu faktycznego, których subsumcja do norm zawartych w przepisach prawa determinowała podjęte w tym względzie rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że Naczelnik wydając kwestionowaną decyzję nie miał obowiązku przeprowadzania badania kwestii produktywności gospodarstwa i dokumentacji ją potwierdzającej, gdyż ustalenie tych kwestii poprzedzało wydanie decyzji wcześniejszej o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu przedmiotowej nieruchomości. Wbrew zarzutom skargi, w związku z powyższym, w ocenie Sądu również brak wskazania w kwestionowanej decyzji daty licytacji nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa zważywszy, że w jej uzasadnieniu wskazano, że licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów. Także podnoszony zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w niniejszym postępowaniu kontroli Sądu poddana była zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r., a nie ocena czy postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w sposób przewlekły. W takiej bowiem sytuacji stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, która jednak rozpoznawana jest w innym trybie. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący braku wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. to należy go również uznać za bezzasadny, ponieważ z akt administracyjnych wynika jasno, że pismem z dnia 23 stycznia 2008 r. J. R. taki wniosek złożyła, jej rodzice zaś J. i J. R. złożyli jedynie wniosek o wyrównanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej działki. W tej sytuacji Sąd uznał skargę za całkowicie niezasadną. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.