II SA/Gl 1444/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi U.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego Oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania U. K. (skarżąca),utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...], orzekającą o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 6 kwietnia 2021 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – córką M. K . We wniosku skarżąca wskazała, że posiada ustalone prawo do emerytury. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. (organ I instancji) odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] r. wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. na stałe. Wskazał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest niemożliwe, ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, a w dniu 8 kwietnia 2021 r. złożyła oświadczenie, zgodnie z którym nie składa wniosku o zawieszenie świadczeń emerytalno – rentowych oraz prosi o przyznanie różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą otrzymywanej emerytury. Ponadto oświadczyła, że jest świadoma, iż niezawieszenie prawa do emerytury nie eliminuje negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z obecnie panującą linią orzeczniczą. Organ I instancji stwierdził, że występuje przesłanka negatywna do przyznania wnioskowanego świadczenia zawarta w art. 17 ust.1 oraz art. w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111-dalej "u.s.r.") W odwołaniu od decyzji skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia i wniosła o rozważenie wszystkich jej argumentów, a tym samym pozytywne rozpatrzenie wniosku. W uzasadnieniu stwierdziła, że bezduszne zastosowanie przepisu jest przejawem braku zrozumienia sytuacji opiekuna osoby niepełnosprawnej. Zdaniem skarżącej jej wniosek był logiczny. Stwierdziła, że nie rozumie dlaczego osoba rezygnująca z pracy zawodowej, ma prawo do pełnego zasiłku, a pobierający emeryturę nie może jej otrzymać w ogóle. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 lit a u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W ocenie SKO brzmienie wskazanego przepisu może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób , które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy maja prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. SKO wskazało, powołując się stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że osoba która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać,, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z jednego z tych świadczeń. SKO podkreśliło, że zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, że skarżąca zarówno we wniosku, jak również w odwołaniu jednoznacznie domaga się przyznania różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a .kwotą emerytury. Z kolei w oświadczeniu z dnia 8 kwietnia 2021 r. stwierdziła, że nie składa wniosku o zawieszenie emerytury. Jednocześnie stwierdziła, że jest świadoma, iż w przypadku braku zawieszenia prawa do emerytury nie zostanie wyeliminowana negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z obecnie obowiązującą linią orzeczniczą. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie , że ma prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego (świadczenia pielęgnacyjnego- dopisek Sądu). W uzasadnieniu podtrzymała stanowisko prezentowane wcześniej w odwołaniu i podkreśliła, że wieloletnia praca zawodowa oraz sprawowana w tym czasie równoległa opieka nad córką znacząco uszczupliły siły skarżącej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111-dalej "u.s.r.") Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.s.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Z kolei przepis ust. 5 powołanego przepisu stanowi katalog przesłanek negatywnych w zakresie przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżąca w dniu złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne pobierała emeryturę, co wynika zarówno z oświadczenia skarżącej, jak i pisma ZUS Oddział w P. z dnia [...] r. (załączone do akt administracyjnych sprawy). Rozpatrujące sprawę organy zgodnie uznały, że pobieranie przez skarżącą emerytury stanowi przeszkodę w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to co do zasady uznać należy za prawidłowe, a w konsekwencji twierdzenia skarżącej – za chybione. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 27 ust. 5 u.s.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Należy w tym miejscu dodać, że w judykaturze wywiązał się spór dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.s.r. co do tego, czy narusza zasadę równości taka jego wykładnia, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Część sądów zwracała uwagę na istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia i dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 u.s.r., przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, która zakłada zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 597/17, dostępny w CBOSA). Ustalenie to prowadziło do wniosków – których Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela – że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Nie ma przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia emerytalnego – świadczeń przyznawanych i wypłacanych przez różne organy i w różnych trybach. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.s.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zmianami), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.s.r., czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Dlatego też Sąd podziela stanowisko doktryny, co do tego, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u.s.r., czego wprost domaga się skarżąca, skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane u.s.r. To natomiast oznacza, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do tego samego wniosku, jaki sformułowało SKO, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie utrwalone i jednolite jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20 i I OSK 2206/20; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20 oraz z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20 (CBOSA). Zgodnie z tym stanowiskiem, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.s.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela taką wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.s.r., która umożliwia osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Wyboru może dokonać przez złożenie wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 291), w świetle którego prawo do emerytury może ulec zawieszeniu na wniosek osoby uprawnionej. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżąca posiada prawo do emerytury i pobiera świadczenie emerytalne w wysokości niższej niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r wydanym na stałe. Podkreślić należy, że skarżąca była poinformowana przez organ I instancji o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie świadczenia emerytalnego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty. Mimo to skarżąca konsekwentnie domagała się wypłaty świadczenia wyrównawczego. Zatem skarżąca ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego, które nadal pobiera. Jest to negatywna przesłanka ustawowa, której wystąpienie uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie od powyższej okoliczności podkreślić trzeba, że zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żądnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że również samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Co więcej, świadczenie emerytalne, choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Na marginesie Sąd zauważa, że w dniu 1 stycznia 2022 r weszła w życie ustawa z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. z 2021 r., poz. 2314), która określa warunki nabywania prawa, tryb przyznawania oraz zasady wypłacania i finansowania świadczenia wyrównawczego dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki. Jest to jednak świadczenie wypłacane osobom uprawnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.