II SA/Gl 1461/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego z tytułu opinii biegłych w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części zobowiązującej skarżącą do poniesienia kosztów postępowania i orzeka, że w tym zakresie postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] r. M. L. wystąpiła do Wójta Gminy K. o podjęcie działań mających powstrzymać M. K. od sypania wysokiego usypiska z odpadów eternitu, gliny i kamieni, co jej zdaniem, powoduje zakłócenie naturalnego spływu wody i kierowanie jej na zabudowania wnioskującej i doprowadziło do zniszczenia podłogi w garażu i zawilgocenia ściany budynku mieszkalnego. Pismem z dnia [...]r. organ I instancji powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz terminie oględzin nieruchomości. Następnie po przeprowadzeniu postępowania, w tym sporządzeniu opinii biegłych w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...]Wójt Gminy K. na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), nakazał Magdalenie K. zabezpieczenie podwyższonej przez nią skarpy na działkach nr geod. 1 i 2 w D. – poprzez obsadzenie jej roślinnością z wiążącym systemem korzeniowym. Podjętym w tym samym dniu postępowaniem organ I instancji działając na podstawie art. 264 w zw. z art. 262 § 1, art. 263 § 1 i art. 265 kpa, ustalił nadto koszty postępowania administracyjnego z tytułu opinii biegłych na kwotę 3.500 zł, ustalając że do ich poniesienia zobowiązani są w kwotach po 1.750 zł, zarówno M. K., jak i M. i A. L.. Powołując się na ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...]r., organ I instancji stwierdził bowiem, że do zakłócenia stosunków wodnych na gruncie przyczyniły się obie strony i ich wina jest równa, zaś opinia biegłych była niezbędna dla rozstrzygnięcia sprawy. Zażalenia na powyższe postanowienie oraz odwołania od decyzji wniosły obie strony, domagając się jego uchylenia. M. K. w zażaleniu zakwestionowała stwierdzenie organu I instancji, iż koszty postępowania wynikły z jej winy. Podniosła, że wnioskodawcami postępowania byli P.P. L., a Wójt Gminy jest zobowiązany do ustalenia prawdy obiektywnej dotyczącej wyjaśnienia sprawy. W takiej sytuacji opinia biegłych była niezbędna do wydania decyzji, co podkreślone zostało w uzasadnieniu postanowienia. Ponadto, zdaniem żalącej zlecenie wykonania ekspertyzy działki nr 1 było bezzasadne, gdyż działka ta nie graniczy z działką wnioskodawców i na niej nie były prowadzone żadne prace polegające na wyrównaniu terenu. W takiej sytuacji zakres opracowania jest zbyt szeroki i jego koszt powinien ponieść organ lub wnioskodawcy. Z kolei wnioskodawcy wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podnieśli, że również nie przyczynili się do powstania tych kosztów. Ich zdaniem, gdyby pierwsza z decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r. została utrzymana przez Kolegium w mocy lub gdyby nakazano M. K. usunięcie ziemi nasypanej do wysokości ok. 15 cm, to nie byłoby kosztów postępowania, a straty w budynkach wnioskodawców byłyby mniejsze. Skoro opinia była niezbędna dla organu dla wydania decyzji z art. 29 Prawa wodnego, to organ powinien ponosić koszty sporządzenia tego opracowania. Zakwestionowali ponadto ustalenia, że z opinii biegłych wynika, iż oni również przyczynili się do powstania szkód na nieruchomości. Zdaniem żalących, z opinii nie wynika, aby doszło do zakłócenia stosunków wodnych z ich winy. Po rozpatrzeniu obu zażaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 264 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu Kolegium po zacytowaniu treści art. 264 § 1, art. 262 § 1 i art. 263 § 1 kpa oraz powołując się na pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1184/10 oraz z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1269/11, wyjaśniło, że ustawowy obowiązek organu orzekającego zebrania całego materiału dowodowego wynika z procesowej roli tego organu do prowadzenia postępowania w celu wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa adekwatnymi do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast ponoszenie kosztów tego postępowania, w myśl art. 262 § 1 pkt 2 kpa, stanowi obowiązek organu tylko wtedy, gdy wynika to z ustawowego obowiązku tego organu. A zatem organ ponosi koszty zebrania niezbędnego materiału dowodowego tylko wtedy, gdy ponoszenie tych kosztów wynika z ustawowej normy prawnej. W przeciwnym wypadku, koszty te, na podstawie art. 262 §1 pkt 2 kpa obciążają stronę postępowania, w interesie której jest ono prowadzone. Zasadniczą (relewantną) przesłanką decydującą o obciążeniu strony kosztami postępowania administracyjnego jest "wina strony". Idzie tu o "winę" rozumianą tak materialnie jak i formalnie. Ustalenie winy strony powinno być oceniane także w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii formalnych związanych z tokiem postępowania. W sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, koszty sporządzenia opinii biegłego hydrologa obciążają stronę, która zakłóciła stosunki wodne na gruncie , gdy wynikły z jej winy. Przenosząc powyższe na grunt omawianej sprawy Kolegium stwierdziło, że: – wnioskiem o zakłócenie stosunków wodnych na gruncie wystąpili P.P. L. wskazując na działania M. K. polegające cyt." sypie wysokie usypisko wykorzystując odpady eternitu, gliny i kamieni... – z ustaleń biegłych wynika cyt. "...właściciel posesji 2 (działka nr 2 i 1) podniósł teren w obrębie granicy z posesją 1 (działka nr 3), niemniej jednak nie zmienił pierwotnego kierunku spływu wód opadowych ani ilości spływającej wody. Nastąpiła natomiast zmiana szybkości spływającej wody w przypadku wystąpienia intensywnego opadu ". I dalej "...spływanie gruntu obecnie ma miejsce ze względu na słabe zagęszczenie nadsypanej ziemi oraz braki właściwego ubezpieczenia powstałej "skarpy". Analizując układ terenu w bezpośrednim sąsiedztwie ogrodzenia należy stwierdzić, że podmycie podmurówki może nastąpić, w znacznie większym zakresie, w związku z obniżeniem terenu spowodowanym wykonanymi pracami ziemnymi na posesji 4... Zaistniałe zjawisko może powodować u właścicieli nieruchomości 3 odczucie poszkodowanych z racji napływającego błota na ich ogrodzenie oraz budynek. Powyższe można rozpatrzyć jako powstanie szkody spowodowanej zmianą ukształtowania terenu powodujący szybszy spływ wody na ich działkę co powoduje nanoszenie gruntu wymywanego z nowo utworzonej skarpy". W konkluzji biegli stwierdzili, że prace na posesji 2 nie spowodowały zmiany kierunku spływu wód ani zwiększenia ich ilości lecz naniesienie rozmytego gruntu na działkę nr 4. W tym celu, ich zdaniem, należy zabezpieczyć skarpę przed wypłukiwaniem ziemi poprzez jej zagęszczenie oraz ubezpieczenie płytami ażurowymi i obsadzenie jej roślinnością. Biegli zaznaczyli również, że usytuowanie na działce 4 budynku w odległości 1 m od granicy może stanowić źródło konfliktu jednak nie jest to przedmiotem opinii. – Z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. wynika, iż M. K. dokonała nasadzeń drzew i krzewów na "skarpie", które spowodowały, że mimo obfitych opadów w tym okresie nie stwierdzono nowych naniesień gruntu na nieruchomość P.P. L. W takiej sytuacji zobowiązanie M. K. do dosadzenia roślin płożących jest wystarczającą gwarancją stabilizacji gruntu i nie wymaga dodatkowych umocnień pod warunkiem przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie przez P.P. L. – Decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...]r. zobowiązała M. K. do obsadzenia skarpy roślinnością z wiążącym systemem korzeniowym w celu zagęszczenia i ustabilizowania skarpy. W konkluzji, zdaniem Kolegium, koszty sporządzenia opinii przez biegłych zostały poniesione w interesie stron postępowania, a w przepisach ustawy Prawo wodne brak jest normy prawnej, z której wynikałby obowiązek ponoszenia tych kosztów przez organ I instancji. Z kolei w ślad za stwierdzeniami opinii biegłych, Kolegium podzieliło stanowisko Wójta Gminy K., iż obie strony przyczyniły się do zaistniałego stanu na gruncie, co uzasadnia rozłożenie kosztów sporządzonej opinii na te strony w równych częściach. Stąd też zażaleń nie uwzględniono. Skargę na postanowienie ostateczne wniosła M. K., domagając się jego uchylenia w części obciążającej ją kosztami postępowania w kwocie 1.750 zł, bądź też uchylenia w tym zakresie postanowień organów obydwu instancji. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nie sprecyzował podstawy prawnej obciążenia ją kosztami postępowania, lecz z uzasadnienia postanowienia tego organu wynika, iż zdaniem organu koszty te wyniknęły z jej winy. Z takim stanowiskiem skarżąca się nie zgodziła, bowiem nie żądała przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, ani też organ I instancji nie pouczył jej o możliwości wystąpienia kosztów. Zdaniem skarżącej, w świetle opinii biegłych nie budzi też wątpliwości, że nie zakłóciła stosunków wodnych, a wykonane przez nią prace nie spowodowały ani zmiany kierunku spływu wód, ani zwiększenia ich ilości. Natomiast Kolegium w podstawie prawnej postanowienia powołało przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi o kosztach poniesionych w interesie strony, jeżeli nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowania, podczas gdy w uzasadnieniu powołało się na wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1269/11, który dotyczy wykładni przepisu art. 262 § 1 pkt 1 kpa. Zdaniem skarżącej, koszty postępowania nie zostały też poniesione w jej interesie, lecz wskutek wypełnienia przez organ jego ustawowych obowiązków z art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 kpa. Nie ma bowiem znaczenia fakt, że w przepisach ustawy – Prawo wodne, brak jest normy prawej, z której wynikałby obowiązek ponoszenia tych kosztów przez organ. W jej ocenie koszty postępowania w interesie strony są związane z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, np. jeżeli strona domaga się przeprowadzenia kolejnych czynności, pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy. Dla poparcia stanowiska skarżąca odwołała się do poglądów, wyrażonych w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 170/10 i z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 713/13, podkreślając że wykładnia art. 262 § 1 kpa, powinna być wąska jako wyjątek od zasady. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, bowiem to działania skarżącej spowodowały zaistnienie sporu, co wynika z opinii biegłych. Zatem koszty sporządzenia opinii biegłych zostały poniesione w interesie stron postępowania, a w przepisach ustawy – Prawo wodne, brak jest podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek ponoszenia tych kosztów przez organ I instancji. W ślad za stwierdzeniem opinii biegłych Kolegium podzieliło też stanowisko Wójta Gminy K., iż obie strony przyczyniły się do zaistniałego stanu na gruncie, co uzasadnia rozłożenie kosztów sporządzonej opinii na te strony w równych częściach. W toku rozprawy sądowej skarżąca dodatkowo powołała się na fakt wydania przez Kolegium decyzji z dnia [...]r., mocą której uchylono wydany w stosunku do niej nakaz i orzekło o odmowie zobowiązania jej do zabezpieczenia skarpy. Nadto, skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie w części zobowiązującej skarżącą do poniesienia kosztów postępowania zapadło bowiem przedwcześnie, a zatem bez uwzględnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem składu orzekającego, w sytuacji wniesienia przez stronę zarówno odwołania od decyzji organu I instancji, jak i zażalenia na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania, organ odwoławczy zobligowany jest w pierwszej kolejności do rozpoznania odwołania, a zatem ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, bowiem jej wynik jest istotny z punktu widzenia obowiązków stron co do poniesienia kosztów postępowania. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści art. 264 § 1, jak i art. 262 § 1 kpa. Ustawodawca przewidział dwa przypadki obciążenia strony kosztami postępowania, a mianowicie: 1) gdy koszty te wynikły z winy strony, 2) gdy koszty zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ustalenie wysokości kosztów, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia, następuje jednocześnie z wydaniem decyzji, zaś na postanowienie w sprawie kosztów zażalenie służy wyłącznie osobie zobowiązanej do ich poniesienia (art. 264 kpa). O ile organ I instancji dochował wymaganej kolejności, wydając w tym samym dniu decyzję w sprawie naruszenia stosunków wodnych i postanowienie o kosztach postępowania, to Kolegium w pierwszym rzędzie rozpoznało zażalenie na postanowienie w sprawie kosztów, odnosząc się do meritum sprawy, podczas gdy dopiero po wydaniu zaskarżonego postanowienia, bowiem w dniu [...] r., rozpoznało odwołanie obu stron od decyzji organu I instancji. Jak ustalono w toku rozprawy sądowej w oparciu o decyzję Kolegium nr [...], z której dowód przeprowadzono z urzędu w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w wyniku odwołań stron, organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r. i odmowie zobowiązania skarżącej do zabezpieczenia podwyższonego terenu (skarpy). W takim przypadku nie jest możliwe zaakceptowanie działania Kolegium, które dwukrotnie i to w odmienny (różny) sposób oceniło zachowanie skarżącej i podjęte przez nią działania. Podzielić też należy zarzut skargi, gdy idzie o wskazanie przez organy obydwu instancji przesłanek obciążenia skarżącej częścią (połową) kosztów postępowania. W istocie bowiem nie wiadomo, czy chodziło o przypadek z pkt 1, czy też z pkt 2 przepisu art. 262 § 1 kpa. O ile bowiem organ I instancji w ogóle nie sprecyzował podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to Kolegium aczkolwiek powołało przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa, lecz w uzasadnieniu w istocie powołało się na winę skarżącej, opierając się na poglądzie NSA, wyrażonym w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1269/11, iż w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, koszty sporządzenia opinii biegłego hydrologa obciążają stronę, która zakłóciła stosunki wodne, gdy wynikły z jej winy. Zdaniem składu orzekającego, taki pogląd należałoby zaakceptować, gdyby w niniejszej sprawie Kolegium wpierw orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, nakładającej na skarżącą obowiązki z mocy art. 29 ustawy – Prawo wodne. Wówczas niewątpliwie zachodziłby przypadek winy "materialnej" w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 kpa po stronie skarżącej, uzasadniający obciążenie jej kosztami postępowania. Jednak tego rodzaju przypadek nie ma miejsca w niniejszej sprawie, skoro Kolegium decyzją podjętą już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, orzekło o odmowie wydania wobec skarżącej nakazu w trybie art. 29 ustawy – Prawo wodne. Z motywów zaskarżonego postanowienie nie wynika też, na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał, że koszty postępowania zostały poniesione w interesie skarżącej (art. 262 § 1 pkt 2 kpa), przy czym okoliczności faktyczne sprawy zostały odmiennie ocenione po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie poniesienie kosztów opinii biegłego wynikało z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Opinia biegłego nie stanowi bowiem obligatoryjnego elementu postępowania dowodowego na gruncie art. 29 ustawy – Prawo wodne, jak np. operat szacunkowy w sprawie o odszkodowanie, bądź przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, czego dotyczy przywołane w skardze orzecznictwo. Pod pojęciem "ustawowego obowiązku organu" w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa, należy rozumieć tylko czynności i działania dowodowe w zakresie powołania biegłego, wynikające z prawa materialnego, a nie – reguł procedury administracyjnej z art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 kpa. Jednak skarga musiała odnieść skutek z powodu naruszenia art. 262 § 1 kpa, polegającego na przedwczesnym rozpoznaniu przez Kolegium zażalenia, przed rozpatrzeniem sprawy w trybie odwoławczym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, w części obciążającej skarżącą kosztami postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonego aktu w uchylonym zakresie do czasu uprawomocnienia się orzeczenia oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Odnosząc się zaś do wniosku skarżącej w zakresie uchylenia w części poprzedzającego postanowienia organu I instancji, wyjaśnić przyjdzie, że nie jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w świetle treści decyzji Kolegium z dnia [...]r. Nie zachodzą zatem przesłanki z art. 135 cyt. ustawy. Nadto, działając z urzędu sąd administracyjny nie dopatrzył się podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, a więc w niezaskarżonym zakresie. Skoro zażalenie na postanowienie przysługuje wyłącznie osobie obciążonej kosztami, to wskutek skargi innej osoby nie ma podstawy prawnej do ponownej weryfikacji orzeczenia co do tej części kosztów, którymi obciążono inną stronę. Nie oznacza to jednak braku podstaw do ponownego orzekania co do tej części kosztów, którymi obciążono skarżącą, w tym nałożenia ich na uczestników postępowania. Rozstrzygnięcie tej kwestii przy ponownym rozpatrzeniu zażalenia skarżącej wymaga uwzględnienia stanowiska organu, zawartego w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty oraz ponownej analizy całokształtu okoliczności sprawy. Wydane w wyniku ponownego rozpoznania zażalenia postanowienie wymaga też jednoznacznego uzasadnienia co do przyjętej podstawy prawnej. sw