II SA/Gl 1468/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym poprzez wniesienie do spółki wkładu pieniężnego oddala skargę. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr [...] , działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm. – dalej u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym poprzez wniesienie do spółki pod firmą "A" z o.o. w P. wkładu pieniężnego w kwocie 2.000.000 zł w całości, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W uzasadnieniu organ podał m. in., że przedmiotową uchwałą Rada Miasta wyraziła zgodę na objęcie przez Gminę 2.000 udziałów o wartości nominalnej 1.000 złotych każdy udział, o łącznej wartości 2.000.000 złotych w podwyższonym kapitale zakładowym Spółki. Przepis art. 18 ust. 2 lit. g u.s.g. stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady miasta należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez prezydenta miasta. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że powyższe upoważnienie nie przyznaje radzie prawa do określenia zasad obejmowania udziałów, jak i wnoszenia wkładów do spółek, w tym wkładów niepieniężnych (aportów), a tym bardziej podejmowania uchwał indywidualnych w tych sprawach. Od powyższej zasady istnieje jeden wyjątek. W przypadku, gdy przedmiotem aportu jest nieruchomość rada gminy może określić zasady wnoszenia takiego aportu lub wyrazić zgodę w indywidualnej sprawie, jednakże podstawą działania będzie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ww. ustawy, gdyż wniesienie jako aportu nieruchomości stanowić będzie zbycie tejże nieruchomości. Ustawodawca celowo wyłączył spod kompetencji rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach wnoszenia wkładów, jak i obejmowania udziałów i akcji. Podstawy prawnej do podjęcia uchwały nie mógł stanowić przepis §1 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] roku w sprawie określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem Miasta P. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2011 roku, Nr [...], poz. [...]z późn. zm.). Przepis nie zawiera upoważnienia do podejmowania przez Radę Miasta P. indywidualnych uchwał w przedmiocie obejmowania przez gminę P. udziałów w spółkach prawa handlowego. Przedmiotowa uchwała, w ocenie organu nadzoru, została podjęta tym samym z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Gmina P. , reprezentowana przez Prezydenta Miasta, złożyła przez pełnomocnika skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w całości i zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] roku w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem Miasta P. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g., poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym i sprzecznym z treścią powołanych norm prawnych uznaniu przez organ nadzorczy, że: a) przepis § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] nie zawiera upoważnienia do podejmowania przez Radę Miasta P. indywidualnych uchwał w przedmiocie obejmowania przez gminę P. udziałów w spółkach prawa handlowego, ani też pokrywania udziałów wkładem pieniężnym, podczas gdy z literalnego brzmienia § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] wynika, że "zgody Rady Miasta P. wymaga (...) zwiększenie udziałów i akcji następujących w formie wkładu pieniężnego", co jest tożsame z obowiązkiem podjęcia przez Radę Miasta P. uchwały wyrażającej zgodę na taką czynność, dokonywaną następnie przez Prezydenta Miasta P. , zgodnie z odrębnie przysługującymi mu kompetencjami w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, tj. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g.; b) w pojęciu "określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta", nie mieści się takie określenie zasad wnoszenia udziałów do spółek komunalnych, zgodnie z którym zgody rady gminy wymaga objęcie przez gminę udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki komunalnej i pokrycie tych udziałów wkładem pieniężnym (tj. "zwiększenie udziałów następujące w formie wkładu pieniężnego"), podczas gdy z treści 1 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] roku wynika, że właśnie taką zasadę w zakresie wnoszenia udziałów do spółek komunalnych określił organ stanowiący gminy; 2) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g., poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu przez organ nadzorczy, że rada gminy w ogóle nie jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie indywidualnej, której przedmiotem jest jej zwiększenie zaangażowania kapitałowego w spółce komunalnej, podczas gdy zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy "podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących (...) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich", natomiast w samym pojęciu "przystępowania do spółki" mieści się także zwiększenie partycypacji gminy w owym przystąpieniu do spółki, a w konsekwencji błędnej wykładni – niezastosowanie przez organ nadzorczy wskazanego przepisu, jako podstawy prawnej zakwestionowanej uchwały. Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że treść § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] z dnia [...] roku, stanowiąca podstawę do wyrażania przez Radę Miasta P. zgody na objęcie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym w jednostkowych przypadkach, nie była kwestionowana przez organ nadzoru przed 2021 rokiem, pomimo tego, że przepis ten obowiązuje od niemal 10 lat. W tym okresie, w oparciu o tę samą podstawę prawną, Rada Miasta podjęła kilkadziesiąt uchwał o podobnej treści. Organ nadzoru w treści rozstrzygnięcia nadzorczego nie odniósł się do pierwszej podstawy prawnej wskazanej w treści uchwały Nr [...] , tj. przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. Prezydent Miasta na podstawie uchwały wyrażającej zgodę na objęcie udziałów podejmuje własną, suwerenna decyzję. W szczególności Prezydent może nie skorzystać z udzielonej mu zgody, a w konsekwencji nie dokonać podwyższenia kapitału zakładowego i nie objąć udziałów. Z treści uchwały nie wynika zobowiązanie do dokonania takiej czynności. Reasumując, co prawda przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na objęcie udziałów przez organ wykonawczy w drodze indywidualnych uchwał, ale upoważnienie to zawarte jest w uchwalonej i dotychczas niezakwestionowanej w prawem przewidzianym trybie uchwale Nr [...] Rady Miasta P. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem Miasta P. (ściślej: w § 1 ust. 2 pkt 1 tejże uchwały), podjętej na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. Dodatkowo, podstawę prawną podjęcia uchwały stanowi także wskazany expressis verbis w jej treści przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. Pod pojęciem "przystąpienia do spółek" należy rozumieć także ewentualne zwiększenie pakietu udziałów w spółce wspólnika będącego jednostka samorządu terytorialnego, a wiec zwiększenie zakresu, w jakim wspólnik do spółki przystępuje. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. jest ustawową normą kompetencyjną upoważniającą radę gminy do podjęcia uchwały o charakterze indywidualno-konkretnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności nadzorczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie. Nadto skarga została poparta uchwałą o jej wniesieniu, w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.s.g. Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Zakres działania i zadania należące do właściwości organów gminy, wyznaczają co do zasady przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie szczegółowe uregulowania dotyczące kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego mogą wynikać również z przepisów innych ustaw, jednakże regulacje wskazanej ustawy, z uwagi na to, że zawierają przepisy ustrojowe, stanowią podstawę prawną określenia granic aktywności tych organów. Zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 u.s.g. W odniesieniu do tej regulacji dostrzec należy, że wyłączna właściwość rady gminy oznacza zastrzeżenie dla niej kompetencji do podejmowania określonych działań z zakazem przekazania przyznanych w tym zakresie uprawnień innym organom, czy też wchodzenia w kompetencje innego organu. Jeśli określone działania nie mieszczą się w ramach kompetencji rady, nie jest ona uprawniona do podejmowania w tym zakresie jakichkolwiek rozstrzygnięć, zwłaszcza takich, które ograniczają bądź wyłączają kompetencje innych organów, przyznanych im w drodze ustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały z 2011 r. stanowi, iż zgody Rady Miasta P. wymaga m. in. zwiększenie udziałów i akcji następujących w formie wkładu pieniężnego. Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g mówi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Z kolei w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Do zadań organu wykonawczego należy natomiast gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Z porównania przywołanych przepisów wynika, że w omawianej materii rada gminy jest uprawniona wyłącznie do podejmowania uchwał w sprawach tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, a także ustalania ogólnych zasad gospodarowania mieniem, w zakresie wnoszenia, cofania bądź zbywania udziałów i akcji. Samo gospodarowanie tym mieniem należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. ani też art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. nie zawierają upoważnienia dla rady do uregulowania tych kwestii w sposób odmienny, niż w ustawie, co do podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta (burmistrza, prezydenta). Badana uchwała stanowi indywidualną zgodę na podwyższenie kapitału zakładowego spółki poprzez objęcie udziałów, a co za tym idzie nie wypełnia dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. Jedynym udziałowcem istniejącej już Spółki jw. jest Gmina P. , a w takiej sytuacji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. również nie znajduje zastosowania. Nie można zatem tu mówić o "przystępowaniu" do Spółki już w 100% należącej do Gminy i tym bardziej o "tworzeniu" takiej istniejącej Spółki. Bez znaczenia pozostaje fakt podjęcia przez Radę Miasta ww. uchwały Nr [...] . Akt podustawowy nie może modyfikować skutecznie zasad wynikających z aktów wyższego rzędu. Przepisy ustawowe z kolei nie zawierają upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny kwestii zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta (burmistrza, prezydenta). Oznacza to, że rada nie ma prawa przyznać sobie innego rodzaju uprawnienia, jeżeli przepis rangi ustawowej tego nie przewiduje. W badanej uchwale doszło więc do naruszenia przez Radę Miasta kompetencji organu wykonawczego gminy, przewidzianych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Sąd rozpoznaje tu konkretną sprawę, zatem nie może uwzględnić faktu, że podobnych uchwał wydano przeszłości wiele i Wojewoda ich nie kwestionował. Mając na uwadze powyższe i stwierdzając, że organ uchwałodawczy dopuścił się istotnego naruszenia prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę, jako niezasadną, oddalił. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.