II SA/Gl 147/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice - Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Sośnicowicach z dnia 21 lutego 2006 r. nr XXIX/290/2006 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie sądowe. W dniu [...] r. po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. Rada Miejska S. podjęła uchwałę nr [...], którą zatwierdziła "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S." stanowiący jej załącznik (dalej zwany regulaminem). W podstawie prawnej tej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w S. w dniu [...] r., Prokurator Prokuratury Rejonowej G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności części postanowień zatwierdzonego tą uchwałą regulaminu, a to: § 3 ust. 3 i ust. 4, § 4 ust. 5, § 15 pkt 5 § 17 i § 18 regulaminu. W ocenie wnoszącego skargę wskazane postanowienia regulaminu rażąco bowiem naruszają art. 5 ust. 1 i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 15 pkt 5 regulaminu, którym zobowiązano osoby utrzymujące psy od usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez te zwierzęta na terenach przeznaczonych do użytku publicznego z wyłączeniem osób niewidomych, korzystających z psów przewodników. Zdaniem Rady Miejskiej wprowadzenie tego unormowania do regulaminu mieściło się bowiem w granicach upoważnienia ustawowego, które należy wywieść z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada zgodziła się jednocześnie z wnoszącym skargę Prokuratorem co do tego, że pozostałe zakwestionowane przez niego ustalenia regulaminu zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 omawianej ustawy i w tym zakresie wniosła o uwzględnienie skargi. Pismem z dnia [...] r. Prokurator Prokuratury Rejonowej G. podtrzymał zarzuty skargi w całości dowodząc, że także postanowienia § 15 pkt 5 regulaminu zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej. Na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. podtrzymała skargę. Podniósł równocześnie brak podstaw do umorzenia postępowania sądowego mimo utraty mocy obowiązującej przez zaskarżony akt prawa miejscowego, bowiem w okresie jego obowiązywania mogły zostać wydane na jego podstawie niekorzystne decyzje dla mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej G. skarga nie mogła zostać rozpatrzona merytorycznie z uwagi na przeszkodę formalnoprawną . Stosownie bowiem do art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm. – dalej zwanej ustawą zmieniającą) regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowały moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. zmieniając m.in. zakres przedmiotowy regulaminu określony w normie upoważniającej organ gminy do jego wydania. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 22 ust. 2 ustawy zmieniającej regulaminy wydane w przeszłości nie utraciły mocy obowiązującej w dacie wejścia w życie ustawy, gdyż przepisem tym ustawodawca wydłużył możliwość ich obowiązywania do czasu ich uchylenia bądź zmiany przez organ gminy, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy liczony od dnia 1 stycznia 2012 r. Po tej dacie uchwalone na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego regulaminy utraciły moc prawną. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem z uwagi na upływ wskazanego wyżej terminu zaskarżona przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej G. uchwała utraciła moc obowiązującą w następnym dniu po jej wniesieniu. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, zgodnie z którą legalność aktu administracyjnego wydanego pod rządami określonych przepisów ustawy należy osądzić na podstawie tych przepisów, choćby formalnie zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego. W ostatnim okresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliła się jednakowoż linia orzecznicza, że zasada ta nie dotyczy sytuacji, gdy do Sądu wniesiono skargę na akt prawa miejscowego, który po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku przestał obowiązywać w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej przepisy zawierające upoważnienie do wydania tego aktu ( por. m.in. postanowienia NSA z 29 września 2009r., II OSK 502/09 i z dnia 27 czerwca 2012 r., II OSK 849/12, a także opracowanie M. Stahl, Wybrane zagadnienia proceduralne kontroli aktów prawa miejscowego. Materiały na konferencję sędziów sądów administracyjnych, Poznań 2013 ). Zgodnie z tą linią orzeczniczą w razie wystąpienia opisanej wyżej okoliczności sytuacji dochodzi do bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn, a zatem występuje przesłanka wskazana w art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j. t Dz. U. z 2012 poz. 270, ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a. ) nakazująca Sądowi umorzenie postępowania. Skład Sądu orzekający w niniejszej podzielając wyżej wyłożony pogląd pozostaje jednocześnie w przekonaniu, że nie stoi on w sprzeczności ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zajętym w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94( OTK, 1994/.2/44). Zgodnie z tym stanowiskiem skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała taka została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Wskazać trzeba, że pogląd prawny zawarty w tej nieobowiązującej już uchwale odnosił się co prawda do kwestii stosowania art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas o samorządzie terytorialnym), to jednak można go z powodzeniem odnieść również do spraw ze skarg wnoszonych na akty prawa miejscowego przez prokuratorów w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. Analizując treść powołanej uchwały TK w pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że sytuacja, o jakiej w niej mowa nie wystąpiła jednak w przypadku nieobowiązującego już w dacie orzekania regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach. Moc prawna regulaminów uchwalonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 1 lipca 2011 r. ustała bowiem z mocy prawa w całym zakresie wraz z upływem terminu wskazanego w art. 22 ust. 3 tej ustawy. Innymi słowy oznacza to, że nie mogą być one stosowane do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W omawianym orzeczeniu T.K. zwrócił uwagę na potrzebę badania tej ostatniej okoliczności wskazując, że oceniając dopuszczalność skargi sąd administracyjny winien ustalić treść normy prawnej, na mocy której uchwała została uchylona lub ustalić treść przepisów przejściowych uchwały zmieniającej Dodać trzeba, że w przypadku wniesionej skargi wydanie orzeczenia o nieobowiązującym w dacie wyrokowania akcie prawa miejscowego nie było konieczne także dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. W szczególności stosownie do art. 2 § 2 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (j.t. . Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.), jeżeli według nowej ustawy czyn objęty orzeczeniem nie jest już zabroniony pod groźbą kary, ukaranie uważa się za niebyłe. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie sądowe należało umorzyć.