II SA/Gl 1471/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej k.p.a. w związku z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku M. W. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zgodności z udzielonym pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym, realizacji budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...], w miejscowości K., będącego własnością J. i A. G. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 7 sierpnia 2012 r. czynności kontrolnych ustalono, że w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz na podstawie zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, realizowany jest przez J. i A. G. budynek handlowo-usługowy. W dacie tej zrealizowano mury parteru do poziomu wieńca wraz z wykonanym zbrojeniem części niżej stropodachu. Roboty były ewidencjonowane na bieżąco w dzienniku budowy prowadzonym przez kierownika budowy i zarejestrowanym w Starostwie Powiatowym w K. Według treści tego dziennika w dniu 11 lipca 2012 r. uprawniony geodeta dokonał, zgodnie z projektem budowlanym, geodezyjnego wytyczenia obiektu w terenie. Przeprowadzone przez organ pomiary długości ścian zewnętrznych wykazały nieznaczne różnice rzędu od ok. 19 cm-21 cm, w stosunku do wymiarów podanych w zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Weryfikacji dokonano także na podstawie szkicu geodezyjnego z wytyczenia budynku, sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Ze szkicu tego wynikało, że różnica pomiędzy wielkością powierzchni zabudowy obiektu obliczoną według stanu faktycznego w terenie, w stosunku do danych dotyczących wielkości tej powierzchni zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jest niewielka i wynosi ok. 0,7%. Stosownie do oświadczeń geodety i kierownika budowy, wytyczenia budynku dokonano zgodnie z projektem budowlanym oraz planem zagospodarowania terenu, a wytyczony budynek nie narusza granic nieruchomości sąsiednich i jest obecnie w ten sposób realizowany. Ponadto, organ ustalił, że budynek handlowo-usługowy został włączony do istniejącego kolektora kanalizacji sanitarnej w ul. [...] w K., zgodnie z projektem branżowym w zakresie instalacji sanitarnych. Odnosząc się do kwestii naruszenia własności nieruchomości sąsiedniej o nr [...], organ wskazał na jej cywilnoprawny charakter i brak kompetencji organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. W odwołaniu od tej decyzji, uzupełnionym pismem z dnia 8 lipca 2013 r. M. W. wskazał na niezgodność spornej inwestycji z projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, a także przepisami Prawa budowlanego. Kwestionując decyzję organu pierwszej instancji w całości, podniósł, że większość podanych w niej okoliczności nie ma potwierdzenia w stanie faktycznym i dokumentach: brak jest dokumentów potwierdzających wykonanie przez organ pomiarów kontrolnych, zaś twierdzenia dotyczące zgodności realizacji inwestycji z projektem oparte są wyłącznie na materiałach przekazanych przez inwestora. Jego zdaniem nie dokonano nawet kontroli zgodności szkicu geodezyjnego z projektem. Odwołujący się zakwestionował ustalenia dotyczące lokalizacji inwestycji na czynnej miejskiej kanalizacji sanitarnej oraz zwrócił uwagę na brak stanowiska organu w sprawie zgodności realizacji inwestycji z przepisami Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 105 k.p.a. oraz odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał m.in., że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza że brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku), skutkującego, tym, że można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zdaniem organu odwoławczego zasadniczą kwestią w rozpatrywanej sprawie jest okoliczność wydania w dniu [...] r. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu budowlanego. Tym samym wykluczona jest możliwość prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Regulacja art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane znajduje zastosowanie w stosunku do robót budowlanych wykonanych samowolnie. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oznacza, że został on wykonany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną. Decyzja ta będąc w obrocie prawnym jest wiążąca i przyznaje ona prawo do swobodnego użytkowania oraz korzystania z obiektu. Organy obowiązane są zaś do poszanowania zasady nienaruszalności przyznanych praw, których pozbawienie może nastąpić wyłącznie w ustawowych trybach umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. W. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zobowiązanie organu do wykonania kontroli zgodności zrealizowanej inwestycji z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, z projektem budowlanym, z przepisami Prawa budowlanego, a także do kontroli zgodności z prawem działań podejmowanych w trakcie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W skardze podniesiony został zarzut naruszenia zadań nałożonych na organ odwoławczy ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojowa państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). Wskazano także na naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 7,8,9 oraz 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw wydanej decyzji, niepodjęcie czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, brak oceny zgodności wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego oraz rzeczywistych pomiarów spornej inwestycji; - art. 35 i art. 37 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania kilka miesięcy po zakończeniu budowy, podczas gdy wniosek o dokonanie kontroli realizowanej inwestycji złożono kilka dni po rozpoczęciu robót ziemnych; - art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 84 b ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez zaniechanie wszczęcia z urzędu postępowania mającego na celu wzruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wytknął organowi również naruszenie przepisów ustawy – Prawo budowlane, tj. - art. 81 ust. 1 pkt 1, art. 84 a ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 inwestycja posadowiona jest bowiem na czynnej miejskiej kanalizacji sanitarnej i jest ona większa niż w projekcie, spad dachu wykonany jest na sąsiednią działkę, zaś lokalizacja kominów dymowych nie uwzględnia istniejącej struktury zabudowy; - art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1 i 5 poprzez niewstrzymanie prowadzonych robót budowlanych mimo istniejących odstępstw od projektu budowlanego; - art. 57 ust. 1 pkt 2 a i 5, ust. 2 i 3, art. 59 i art. 59a poprzez stwierdzenie zgodności zrealizowanej inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę - art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 84 a, art. 84 b poprzez brak nadzoru nad Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz Starostą w K. W uzasadnieniu skargi M. W. przywołując poszczególne fragmenty zaskarżonej decyzji za niezrozumiałe uznał m.in. brak przeprowadzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kontroli działań organu pierwszej instancji. Zwrócił przy tym uwagę na rażącą bezczynność i nieuzasadnione przeciąganie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo licznych ponagleń z jego strony. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że sprawa dotyczy sporu sąsiedzkiego. Wyjaśnił, że granica pomiędzy działką nr [...] będącej jego własnością, a działką nr [...], na której znajduje się przedmiotowa inwestycja nigdy nie stanowiła przedmiotu sporu. Skarżący nie wnosił żadnych zastrzeżeń na etapie uzgodnień projektowych, albowiem nieprawidłowości pojawiły się w trakcie realizacji inwestycji. Odnosząc się do wydanej w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej inwestycji, ponownie wskazał, że z wnioskiem o wszczęcie kontroli prowadzonych robót wystąpił na wiele miesięcy przed zakończeniem budowy, a ponadto nie mógł on skutecznie kwestionować tej decyzji, nie będąc stroną w sprawie postępowania o udzielenie tego pozwolenia. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że nie jest uprawniony do podejmowania czynności zamiast powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, naruszyłby bowiem przepisy w zakresie właściwości organów. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że od początku rozpoczęcia procesu budowlanego skarżący zwracał uwagę na odstępstwa od projektu budowlanego i w związku z tym, nieuzasadnione było udzielenie pozwolenia przed zakończeniem procesu naprawczego. Wskazała także na złożony przez skarżącego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Postępowanie nadzwyczajnie nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.). Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej "k.p.a.") jest bezprzedmiotowość postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości spełniona jest w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn, określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny ( por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II GSK1096/12,LEXnr 1218383). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może mieć różne postacie, ale w niniejszej sprawie ma charakter obiektywny, albowiem brak jest możliwości prowadzenia postępowania w ramach którego dokonywana jest weryfikacja procesu inwestycyjnego w oparciu o wydane pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt architektoniczny, w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem w niniejszej sprawie powstaje do rozstrzygnięcia problem czy prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest dopuszczalne w stosunku do budynku, który uzyskał ostateczne, pozostające w obiegu prawnym pozwolenie na użytkowanie – decyzja z dnia [...] r., znak: [...]. Podkreślić należy, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozbieżne co do wpływu występowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego, przewidzianego art. 50-51 Prawa budowlanego. Skład orzekający przychyla się do poglądu, że w sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane w toku prac nad całym budynkiem, a następnie wydano pozwolenie na użytkowanie całego budynku, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego, bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego ( wyroki: NSA z 1 sierpnia 2012 roku – sygn. akt II OSK 2012/11, z 20 maja 2011 roku – sygn. akt II OSK 887/10, z 20 kwietnia 2011 roku – sygn. akt II OSK 708/10 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej nsa.gov.pl.). Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona między innymi w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji - użytkować obiekt. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, iż może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego "korzystania", jako korzystanie z rzeczy (obiektu stanowiącego nieruchomość lub jej część), tak w znaczeniu publiczno-prawnym jak i prywatno-prawnym (A. Plucińska-Filipowicz, Prawo Budowlane w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych (w:) Nieruchomości 2012, nr 8). Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności - art. 6 i 7 k.p.a. i podważa zaufanie do organów państwa. Możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego istnieje wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W stosunku do budynku handlowo-usługowego, którego dotyczy zaskarżona decyzja wydano pozwolenie na budowę w dniu [...] roku oraz decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w dniu [...] roku. Obie te decyzje pozostają w mocy. W tym miejscu należy stwierdzić, że organ orzekający jest uprawniony także do podjęcia działań z urzędu zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie, w przypadku gdy dojdzie do wniosku, że zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd podziela również opinię, że do czasu zakończenia postępowania naprawczego w trybie art.50 i art.51 prawa budowlanego nie powinno się wydawać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie zmienia to jednak faktu, że w realiach niniejszej sprawy taka decyzja pozostaje w obrocie prawnym, co powoduje, że dalsze postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn o których była mowa wyżej. W tej sytuacji odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one niezasadne. Na marginesie wskazać należy, że ratio legis art. 51 prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późń. zm.).