II SA/Gl 1484/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Z. W. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 17 października 2025 r. nr WINB-WOA.7721.183.2024.ZS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy kanalizacji sanitarnej oddala sprzeciw. Pismem z dnia 7 listopada 2025 r. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, ŚWINB) w Katowicach z dnia 17 października 2025 r. nr WINB-WOA.7721.183.2024.ZS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy kanalizacji sanitarnej. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 21 listopada 2017 r. Skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia samowolnie wykonanej sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez posesję przy ul. [...] w M.. W dniu 2 lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: organ pierwszej instancji, PINB) przeprowadził czynności kontrolne dotyczące legalności budowy kanalizacji sanitarnej w wyniku których ustalił, że przez działkę nr [...] w M. biegnie kanalizacja sanitarna o długości 198,15 m, odległość studzienki od granicy z działkami nr [...] i [...] wynosi od 8,32 m do 9,90 m. Na działce nr [...] jest pięć studzienek w odstępach o zmiennej wartości od 41,89 m do 54,78 m. Od studzienki od strony ulicy [...] sieć biegnie w kierunku działki nr [...]. Skarżący jest właścicielem działek nr [...] i [...]. W zasobach Archiwum Państwowego w C. nie odnaleziono dokumentacji budowlanej, lokalizacyjnej i wywłaszczeniowej. Starosta M. wskazał, iż kanalizacja sanitarna na ww. działkach została naniesiona na mapę zasadniczą w 1982 roku oraz przekazał szkic połowy. Wojewoda Śląski, Starosta M. i Burmistrz Miasta M. poinformowali, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej budowy kanalizacji sanitarnej na dz. [...], [...], [...]. Z zeznań świadka inspektora nadzoru robót instalacyjnych wynika, że pod koniec lat siedemdziesiątych XX w. rozpoczęto budowę kolektora [...] w rejonie ulicy [...] do ulicy [...], świadek otrzymał projekt budowlany i decyzję o pozwoleniu na budowę z Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w C.. Pierwotny projekt zawierał przebieg kanalizacji ulicą [...], następnie zmieniono przebieg trasy kanalizacji sanitarnej przez tereny prywatne do ulicy [...], co nie wywołało protestów, budowę zakończono w 1982 roku, po czym dokonano odbioru komisyjnego. Decyzją nr [...] z dnia 28 września 2018 r. znak [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] i [...] w M.. Po rozpoznaniu odwołania, ŚWINB decyzją z dnia 3 stycznia 2019 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że podstawową kwestią wymagającą ustalenia w sprawie, była legalność odcinka linii kanalizacji sanitarnej biegnącego przez działki o nr [...] i [...]. Organ odwoławczy uznał, że umorzenie postępowania było przedwczesne. ŚWINB zwrócił uwagę, że PINB w ogóle nie zbadał kwestii prawa do dysponowania przez Z. sp. z o.o. nieruchomością na cele budowlane, ani też kwestii zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zagrożenia środowiska oraz zgodności z przepisami prawa. Ponownie rozpoznając sprawę PINB rozszerzył przedmiot postępowania o przebieg kanalizacji sanitarnej na wskazanych w nim działkach. Następnie na wezwanie organu do akt wpłynęły oświadczenia stron dotyczące ich wiedzy na temat ewentualnych uzgodnień budowy przedmiotowej kanalizacji prowadzonych pomiędzy ówczesnymi właścicielami nieruchomości a inwestorem. Z. sp. z o.o. powiadomił PINB, że w dniu 20 września 1976 r. Wojewoda C. wydał decyzję [...] zatwierdzającą założenia techniczno-ekonomiczne budowy przepompowni ścieków [...] i kolektora [...]. Projekt techniczny kolektora powstał w styczniu 1977 roku. Inwestorem była Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C.. Dla inwestycji było wydane pozwolenie na budowę. W związku z nieznaczną zmianą trasy kolektora uzupełniono dokumentację o wymagane zgody. Protokół końcowego odbioru kolektora został podpisany w dniu [...] r. W dniu 12 sierpnia 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę w miejscu przebiegu kanalizacji, a następnie pozyskał wypis i wyrys z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M.. Decyzją nr [...] z dnia 16 września 2019 r., znak [...], PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w M.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane nie były wyłączone spod obowiązku posiadania pozwolenie na budowę jednak w sprawie nie można stwierdzić samowoli budowlanej nadto nie stwierdzono naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. ŚWINB decyzją z dnia 5 listopada 2019 r., znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie kwestią zasadniczą jest prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji kasatoryjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1692/19 oddalił sprzeciw Z. sp. z o.o. od ww. decyzji ŚWINB. W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB uzyskał informację, iż w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta w M. nie znajdują się decyzje o wywłaszczeniu nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Do akt przedłożono wydruki ksiąg wieczystych dla ww. nieruchomości. Postanowieniem nr [...] z dnia 13 sierpnia 2020 r. PINB zawiesił postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowego w przedmiocie zasiedzenia służebności przesyłu sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]. Postanowienie zostało utrzymane w mocy postawieniem ŚWINB z dnia 6 maja 2021 r. znak [...]. WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 621/21 oddalił skargę na ww. postanowienie ŚWNB. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w M. sygn. akt [...] stwierdził, że Z. sp. z o.o. w M. nabyła przez zasiedzenie służebność przesyłu na części nieruchomości dz. [...], oraz [...] i [...], po której przebiega kolektor ściekowy [...]. Postanowieniem nr 24 lipca 2023 r. z dnia [...] r. PINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne. Do akt na wezwanie organu przekazano dokumentację przyjętą w dniu 28 czerwca 2016 r. do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...]. Z. sp. z o.o. poinformowała, że w dniu 22 września 2023 r przeprowadzone zostało badanie techniczne kanału przebiegającego przez nieruchomość należącą do Skarżącego. W wyniku wideo inspekcji stwierdzono szczelność rękawa na danym odcinku kanału, przekazano do akt raport z inspekcji wraz z płytą CD. W dniu 2 kwietnia 2024 r. do PINB wpłynęła dokumentacja potwierdzająca wykonanie w dniu 28 marca 2024 r. uszczelnienia studni kanalizacyjnych na terenie posesji przy ul. [...]. Decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 2 maja 2024 r. PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie w części dotyczącej legalności budowy kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] położonych w M.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB podał, iż zgodnie z poczynionymi ustaleniami, w latach 1970 - 1982 prowadzone były roboty budowlane polegające na budowie kolektora [...] na terenie M., projekt techniczny kolektora ściekowego zawierał datę jego wykonania - styczeń 1977 roku, co wynika również z treści zeznań przesłuchanego w sprawie świadka. Przebieg kanalizacji sanitarnej na terenie m. in. działek nr ewid. [...] i [...] został naniesiony na mapę zasadniczą w 1982 roku, na początku budowy kanalizacji dokonano zmian w przebiegu jej linii. Na kopii planu sytuacyjnego przedłożonego przez Z. sp. z o. o. naniesiono przebieg kanalizacji sanitarnej wraz ze zmianami. W dacie budowy zagadnienie było regulowane przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.) i ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Organ przywołał brzmienie przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wskazał, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Według przepisów rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 38, poz. 197 z późn. zm.) spod wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyłączono realizacji obiektu objętego postępowaniem. Podobnie ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 przewidywała, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. § 44 rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 z późn. zm.), zawierał przy tym katalog obiektów, na budowę których wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę. Zatem budowa sieci kanalizacji sanitarnej w latach 1970 - 1982 nie podlegała wyłączeniu spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej podał, iż pomimo podjętych czynności nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z projektem budowlanym. Takim rozstrzygnięciem nie dysponuje Urząd Miasta M., Starostwo Powiatowe w M. Wydział Architektury i Budownictwa, Archiwum Państwowe w C., Śląski Urząd Wojewódzki w Katowicach, Archiwum Państwowe w K.. Równocześnie organ wyjaśnił, iż w sytuacji braku egzemplarza decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można stwierdzić, iż obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Ustalenia te nie mogą opierać się na domniemaniu działania inwestora niezgodnie z przepisami prawa. W powołaniu na przepisy przejściowe, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., 725 z późn. zm., dalej: Pr. bud.), PINB wskazał, iż przepisu art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich przepisów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jeżeli budowa obiektu budowlanego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 37 - 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dalej organ dokonał analizy zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zawartych w uchwale nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. poz. [...] z późn. zm.) ustalając, iż możliwa jest realizacja kanalizacji sanitarnej na przedmiotowych działkach. Ponadto na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie stwierdzono okoliczności, które stanowiłyby podstawę do uznania, że istniejąca kanalizacja sanitarna powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych, sanitarnych albo stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Podnoszone natomiast przez Stronę kwestie szczelności i zagrożenia dla sąsiednich terenów, obiektów budowlanych lokalizacji kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...], nie zostały potwierdzone w toku postępowania. Nadto w piśmie z dnia 26 września 2023 r., znak: [...], Z. sp. z o. o. poinformowała o przeprowadzeniu badań kanału kanalizacji sanitarnej i jej wyników, w tym szczelności. W powołaniu na orzecznictwo organ wyjaśnił, iż legalizacja może być prowadzona tylko w zakresie stwierdzonych naruszeń. Stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione wówczas, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W ww. aktach prawnych PINB natomiast nie stwierdził regulacji prawnych, którym poddano unormowanie kwestii realizacji i warunków budowy kanalizacji sanitarnej. Wobec tego nie stwierdził naruszeń, które uniemożliwiałyby lokalizację kanalizacji sanitarnej na terenie ww. działek. Organ wskazał również, iż w toku postępowania dokonano ustaleń co do posiadania prawa dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, przedstawił kolejne nieruchomości, wpisy w księgach wieczystych oraz ustanowione ograniczone prawa rzeczowe. W ocenie organu na skutek przeprowadzonych ustaleń wykluczono wystąpienie przesłanek stanowiących postawę rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], co uzasadnia bezprzedmiotowość postępowania i jego umorzenie w części dotyczącej legalności budowy kanalizacji na ww. działkach. Końcowo nadmienił, iż w odniesieniu do pozostałych działek prowadzone jest dalsze postępowanie. W złożonych odwołaniach Odwołujący się Z. W., S. G., A. C., L. C., M. S., R. S. i M. S. podkreślili, że inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej, która na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. podlega rozbiórce, inwestor "nie miał prawa do terenu", "teren został zajęty przy pomocy siły". W odwołaniach wskazano na naruszenia własności prywatnej. W odwołaniu obecnie Skarżącego, zwrócono dodatkowo uwagę na kwestie szczelności kanału. Zdaniem Odwołującego się kanał powinien zostać uszczelniony "bo wypłukuje grunt spod fundamentów budynku", a taka sytuacja zagraża bezpieczeństwu, budynek osiada i pęka. Po rozpoznaniu odwołań, decyzją z dnia 26 września 2024 r. ŚWINB, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania. Następnie zwrócił uwagę, iż doszło do zmiany trasy kolektora na odcinku ok. 400 m częściowo realizując jego budowę na działkach prywatnych, a mimo szeroko zakrojonego postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentacji zamiennej zatwierdzającej nową trasę kolektora. Nie ustalono zatem czy inwestor uzyskał decyzję zamienną uwzględniającą aktualny przebieg przedmiotowego kolektora ściekowego. Wskazał, iż warunek dysponowania nie musiał wynikać jedynie z prawa własności czy też ograniczonego prawa rzeczowego, ale mógł być spełniony, jeżeli inwestor uzyskałby zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu lub gdyby zostało wydane zezwolenie naczelnika gminy zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). ŚWINB stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwala w sposób pewny i oczywisty stwierdzić, że w dacie realizacji inwestycji inwestor nie legitymował się zgodą ówczesnych właścicieli działek bądź ww. zezwoleniem, ponieważ zasoby archiwalne właściwych organów w tym zakresie mogą być niekompletne. Podobnie brak było środków dowodowych pozwalających na ustalenie, czy została wydana decyzja zamienna. ŚWINB uznał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy doszło do samowolnej budowy przedmiotowego kolektora ściekowego na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący dostępne środki dowodowe, a materiał dowodowy w tym zakresie jest kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. ŚWINB stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowy kolektor został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a tym samym niezasadnym byłoby prowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniami Skarżących w kierunku likwidacji samowoli budowlanej, poprzez zastosowanie art. 37 lub art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zdaniem ŚWINB zachodzi jednak konieczność ustalenia czy brak jest podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 - 51 Pr. bud., zatem konieczność dokonania oceny czy zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. (zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) i art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. (zgodność z przepisami prawa) oraz potrzebę ustalenia czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto ŚWINB uznał, że kontrola szczelności przeprowadzona została jedynie w zakresie posesji Skarżącego, a postępowanie zostało uznane za bezprzedmiotowe również w odniesieniu do A. i L. C. oraz A. i J. G.. Zdaniem ŚWINB zachodziła również konieczność zobowiązania inwestora do przedłożenia w trybie art. 81c ust. 2 ekspertyzy technicznej, w której dokonana zostanie ocena robót budowlanych związanych z budową kolektora. W przypadku wykazania, że obiekt wykonano prawidłowo brak będzie podstaw do uznania, że zachodzą wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Pr. bud. przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego. Natomiast w przypadku wykazania, że doszło do zużycia lub zniszczenia elementów, na skutek działania czynników zewnętrznych lub upływu czasu, elementów kolektora, zasadnym będzie wszczęcie przez PINB postępowania w trybie art. 66 Pr. bud. Organ odwoławczy wskazał również, że ustalenia PINB w zakresie prawa dysponowania działkami na cele budowlane, nie są w pełni prawidłowe. Wskazał, iż co do działek Skarżącego [...], [...] i [...] służebność przesyłu została nabyta w drodze zasiedzenia. W odniesieniu do działki [...] (własność: A. i L. C.), z akt sprawy nie wynika, że zostało wydane orzeczenie stwierdzające zasiedzenie służebności przesyłu, w aktach pozostaje jedynie wniosek Z. sp. z o.o. Natomiast co do działki nr [...] (własność A. i J. G.) w księdze wieczystej widnieje służebność gruntowa, a właściciel przyznał, iż została wyrażona zgoda na budowę kolektora. Po rozpoznaniu sprzeciwu Skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1384/24 uchylił zaskarżoną decyzję. Tut. Sąd zwrócił uwagę, iż podstawową kwestią wymagającą ustalenia w rozpoznawanej sprawie była "legalność budowy" odcinka linii kanalizacji sanitarnej biegnącego przez działki Skarżącego o nr [...] i [...], a także działki [...], [...], [...]. Organ odwoławczy wypowiedział się w tak określonym przedmiocie tego postępowania. Organ odwoławczy ocenił zarówno przebieg postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji jak również dokonał oceny, iż w sprawie nie doszło do samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu ewentualne dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie m.in. co do rozszerzenia obszaru badania technicznego czy też dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogło nastąpić przed organem drugiej instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Argumentacja organu odwoławczego nie stanowiła zatem uzasadnionej podstawy dla rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, aby sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy wytycznych. Sąd zauważył także, że odrębną sprawą jest stan techniczny kanalizacji, który bez wątpienia powinien zostać zbadany, dlatego też organ powinien rozważyć zastosowanie właściwej w jego ocenie procedury, tj. art. 50-51 Pr. bud. bądź też art. 66 Pr. bud. Po ponownym rozpoznaniu odwołań, ŚWINB decyzją z dnia 17 października 2025 r. nr WINB-WOA.7721.183.2024.ZS, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, zaznaczył, że zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy Z. sp. z o. o. posiada prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Po dokonaniu dalszych ustaleń stwierdził brak podstaw do uznania, że przedmiotowy kolektor został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a tym samym niezasadne byłoby prowadzenie postępowania w kierunku samowoli budowlanej przy zastosowaniu art. 37 lub art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wyjaśnił, że zgodnie ze wskazaniami tut. Sądu, ustalenie stanu technicznego kolektora oraz ewentualnego wystąpienia stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi, mienia lub środowiska, zostanie dokonane w odrębnym postępowania, zauważając, że dotychczas ocena szczelności została przeprowadzona jedynie co do jego części. Następnie ustalił, że Z. sp. z o.o. posiada prawo dysponowania na cele budowlane działkami nr [...], [...], [...] (zasiedzenie służebności przesyłu) oraz nr [...] (ujawniona w księdze wieczystej służebność gruntowa). Natomiast co do działki nr [...] aktualnie w toku pozostaje postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia na rzecz Z. sp. z o.o. z wniosku z dnia 1 września 2023 r. Przy tych ustaleniach, organ odwoławczy stwierdził, że zarówno zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, jak również jego ocena są prawidłowe, przy czym zaskarżoną decyzją objęto również działkę nr [...], co do której Z. sp. z o.o. nie posiada aktualnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec czego nie można uznać, że postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Wyjaśnił, że zobowiązany był orzec na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ brak jest możliwości orzeczenia w postępowaniu odwoławczym o częściowym utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy w pozostałym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W treści złożonego sprzeciwu od ww. decyzji, Skarżący ponownie akcentował, że kanał sanitarny został wykonany bez pozwolenia na budowę i prawa do gruntu, na którym go wykonano, co stanowi samowolę budowlaną, a wejście na posesje odbyło się przy pomocy siły, co narusza przepisy Konstytucji RP. Zdaniem Skarżącego, postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia potwierdza brak decyzji administracyjnej i prawa do terenu, a w rezultacie samowolę budowlaną. Zeznania świadków ocenił jako niezgodne z prawną. Podkreślił, że kanał nie jest szczelny, a obecny stan techniczny budynku związane jest z ww. nieszczelnością. Skarżący wskazał też na przewlekłość postępowania, która daje możliwość zasiedzenia służebności. Zdaniem Skarżącego w sprawie powinna zostać wydana decyzja o rozbiórce. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z regulacją art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W ramach uwag wstępnych należy przypomnieć, że granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdza, że jest ona prawidłowa, a sprzeciw od niej nieuzasadniony. Decyzją kasacyjną podlegającą kontroli w niniejszej sprawie stała się wskazana na wstępie decyzja z dnia 17 października 2025 r., którą organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 2 maja 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy kanalizacji sanitarnej na wskazanych w decyzji działkach, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Jak Sąd już zwracał uwagę, podstawową kwestią wymagającą ustalenia w rozpoznawanej sprawie była legalność budowy odcinka linii kanalizacji sanitarnej biegnącego przez działki Skarżącego o nr [...] i [...], a także działki [...], [...], [...]. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 2 maja 2024 r. PINB, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w części dotyczącej legalności budowy kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] położonych w M.. Przeprowadzone przed organem odwoławczym, stosownie do wskazań tut. Sądu, uzupełniające postępowanie dowodowe (m.in. postanowienie z dnia [...] r., pismo z dnia 5 sierpnia 2025 r., akta organu odwoławczego), doprowadziło do ustalenia, że Z. sp. z o.o. nie legitymuje się prawem dysponowania wszystkimi wymienionymi w decyzji pierwszoinstancyjnej działkami na cele budowlane. W odniesieniu do działek [...], [...] i [...], na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...], Z. sp. z o.o. z dniem [...] r. nabyła przez zasiedzenie służebność przesyłu na części wymienionych nieruchomości, po której przebiega kolektor ściekowy [...], polegającą na nieodpłatnym korzystaniu z tej części gruntu, niezbędnym do eksploatacji i obsługi urządzeń, przesyłania ścieków, usuwania awarii, wykonywania konserwacji, remontów i wymiany urządzeń oraz dostępu do urządzeń. Z kolei w odniesieniu do działki nr [...] w dziale III księgi wieczystej ujawnione jest ograniczone prawo rzeczowe na rzecz Z. sp. z o.o. - służebność gruntowa polegająca na prawie wstępu na nieruchomość w celu wykonania bieżących prac remontowych, okresowych prac konserwacyjnych oraz prac związanych z usuwaniem awarii, znajdującej się na działce nr [...] sieci kanalizacji sanitarnej, dodatkowo właściciel działki podał, że wyraził zgodę na budowę kolektora na terenie jego posesji. Co się zaś tyczy działki nr [...], wobec podniesionego zarzutu zasiedzenia, postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalono wniosek o ustanowienie służebności przesyłu. W ramach przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego, organ odwoławczy ustalił, że sprawa zasiedzenia służebności przesyłu przez Z. sp. z o.o. nie została zakończona, a tym samym Z. sp. z o.o. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (str. 16 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W rezultacie w tym zakresie nieuprawnione pozostawało, w ocenie organu odwoławczego, umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji w stosunku do wszystkich działek (str. 17 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Wobec powyższego, przy przywołanych wyżej ustaleniach, mających oparcie w zgromadzonym uzupełniająco materiale dowodowym (m.in. pismo Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...]), oraz stwierdzeniu braku podstaw do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego w zakresie legalności budowy kanalizacji sanitarnej co do działki [...], i wymogu dalszego prowadzenia postępowania naprawczego, w pełni uzasadnione stało się uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Jak zasadnie wyjaśnił organ odwoławczy, zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą musi obejmować cały zakres objęty decyzją pierwszoinstancyjną. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. jedynym z dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie przypomnieć w tym miejscu należy, że rozpoznając sprzeciw Sąd nie może weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli, w tym w szczególności stron postępowania, które sprzeciwu nie wniosły. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1440/22 sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie braku podstaw umorzenia postępowania wobec braku prawa dysponowania przez Z. sp. z o.o. nieruchomością na cele budowlane, uzasadniało zastosowanie kompetencji kasatoryjnej względem decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie co do wymienionych w niej działek. W kontekście stanowiska skargi Sąd ponownie sygnalizuje, że w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu Sąd nie odnosi się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15). O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a., otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1440/22). Kwestia stanu technicznego przedmiotowej kanalizacji sanitarnej, jak wyjaśnił organ odwoławczy, stosownie do zaleceń tut. Sądu, zostanie objęta odrębnym postępowaniem. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeprowadzona dotychczas ocena szczelności przedmiotowego kolektora jako obiektu liniowego, jedynie w zakresie jego części, jest niewystarczająca do uznania, iż znajduje się on w odpowiednim stanie technicznym. Organ odwoławczy wskazał na konieczność wyjaśnienia tej kwestii w odrębnym postępowaniu administracyjnym (str. 15 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Natomiast zagadnienie podnoszonej w skardze przewlekłości w rozpoznaniu sprawy przez organ pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania, obejmuje bowiem zagadnienie ewentualnej bezczynności lub przewlekłości, zatem odrębną ścieżkę administracyjną. W badanej sprawie podstawa zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. została przez organ odwoławczy w wystarczającym stopniu uzasadniona. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.